Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/396
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2018 in de zaak tussen
Stichting voor [Scholen] , te Amsterdam, eiseres,
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (als rechtsopvolger van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap),verweerder
(gemachtigde: mr. M.Y. van Hattum).
Procesverloop
Met het besluit van 15 april 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder de bekostiging voor de [school 1] voor het schooljaar 2013-2014 herzien.
Met het besluit van 1 mei 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder de bekostiging met een totaalbedrag van € 372.444,51 lager vastgesteld en bij eiseres een vordering ingesteld van € 280.000,-.
Met het besluit van 8 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 april 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [de persoon 1] (bestuurslid), [de persoon 2] (bestuurslid), [de persoon 3] (dagelijks bestuurder) en [de persoon 4] (toezichthouder). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft meerdere scholen in beheer, waaronder de [school 1] in Rotterdam. De [school 2] in Utrecht functioneerde als nevenvestiging van de [school 1] . In Amsterdam heeft eiseres de [school 3] in beheer.
2. Bij brief van 9 december 2013 heeft eiseres verweerder meegedeeld dat zij door omstandigheden de [school 1] vrij abrupt heeft moeten sluiten. Eiseres vraagt in deze brief deskundig advies om te komen tot een passende oplossing voor de [school 2] . Op 15 december 2013 heeft eiseres twee zogenoemde BRIN Mutatieformulieren aan verweerder toegezonden. Op deze formulieren is aangegeven dat de [school 1] per 1 januari 2014 wordt opgeheven in verband met een fusie met de [school 3] en dat de [school 2] met de [school 3] wordt samengevoegd tot één onderwijskundige eenheid.
3. Met het primaire besluit I heeft verweerder de bekostiging voor de [school 1] voor het schooljaar 2013-2014 herzien en gewijzigd vastgesteld. Daaraan ligt ten grondslag dat de [school 1] per 1 januari 2014 is opgeheven, zodat ook de bekostiging per die datum is beëindigd. Zoals volgt uit het primaire besluit II is de bekostiging met een totaalbedrag van € 372.444,51 lager vastgesteld. Omdat er onvoldoende reguliere betaalstroom met eiseres aanwezig is, stelt verweerder een vordering in van € 280.000,- en kondigt verweerder aan dat het resterende bedrag wordt verrekend met de lopende betaalstroom.
4. Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen de herziening en de terugvordering ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder overweegt daartoe, samengevat, dat eiseres de [school 1] heeft opgeheven. Op grond van de definitie van ‘basisschool’ in de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) moet er op een basisschool basisonderwijs worden gegeven. Nu er per 1 januari 2014 op de [school 1] geen basisonderwijs meer wordt gegeven, is de WPO niet van toepassing en komt eiseres niet in aanmerking voor bekostiging van de [school 1] per die datum. De herziening en terugvordering van de na 1 januari 2014 reeds toegekende of uitbetaalde bekostiging is gebaseerd op artikel 4:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en niet, zoals eiseres in bezwaar aanvoert, op het Besluit bekostiging WPO (hierna: Bekostigingsbesluit).
Standpunt van eiseres
5. In beroep voert eiseres met betrekking tot het bestreden besluit, samengevat, het volgende aan.
Het bestreden besluit berust op een onjuiste wettelijke grondslag. Verweerder had artikel 34a van het Bekostigingsbesluit moeten toepassen, omdat deze bepaling een aan artikel 4:49 van Pro de Awb derogerende bepaling is. In die bepaling is een verjaringstermijn opgenomen van één jaar, die ten tijde van het primaire besluit I al was verstreken. Ook overigens is artikel 4:49 van Pro de Awb niet van toepassing, omdat niet is voldaan aan (één van) de wijzigingsgronden als bedoeld in dat artikel.
Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de bestreden besluitvorming ten onrechte is gebaseerd op het standpunt dat de [school 1] per 1 januari 2014 is opgeheven. Per 1 januari 2014 werd er geen onderwijs meer gegeven op de [school 1] en dus was de school feitelijk gesloten, maar dat betekent niet dat deze was opgeheven. Zo moest de hele bedrijfsvoering nog worden afgewikkeld en liepen de arbeidsrechtelijke en andere contractuele verplichtingen die eiseres ten behoeve van de school was aangegaan door. Voorts kan het inleveren van het BRIN Mutatieformulier niet los worden gezien van de feitelijke context waarin dat is gebeurd, namelijk dat eiseres dit formulier op aangeven van verweerder heeft ingevuld en ingediend.
Eiseres voert verder aan dat haar belangen onvoldoende zijn meegewogen in het bestreden besluit.
Ten slotte voert eiseres aan dat zij er op mocht vertrouwen dat verweerder de bekostiging tot het eind van het schooljaar 2013-2014 zou laten doorlopen.
Vooraf
6. De rechtbank stelt voorop dat zij alleen het bestreden besluit kan toetsen. Eiseres heeft ter zitting de eis geformuleerd dat haar weer een licentie verleend moet worden voor de [school 1] , dat verweerder het reeds betaalde geld moet terugstorten en dat stukken waarin eiseres zich onheus bejegend voelt van internet worden verwijderd. De rechtbank stelt vast dat de primaire besluiten noch het bestreden besluit een op rechtsgevolg gerichte beslissing bevat over deze onderwerpen. De rechtbank kan hierover in deze procedure dan ook geen oordeel geven.
Wettelijke grondslag
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) [1] is de subsidietitel van de Awb ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het (openbaar en bijzonder) onderwijs. Een lagere vaststelling van de bekostiging en de terugvordering daarvan wordt in beginsel dus beheerst door de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb. Dit is slechts anders indien de onderwijswetgeving bij wege van een specifieke en uitputtende bepaling daarop een uitzondering maakt.
8. Eiseres heeft aangevoerd dat artikel 34a van het Bekostigingsbesluit een dergelijke specifieke en uitputtende bepaling is. De rechtbank oordeelt daarover als volgt.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat per 1 januari 2014 geen onderwijs meer werd gegeven aan de [school 1] . De rechtbank is daarom met verweerder en anders dan eiseres van oordeel dat de [school 1] per 1 januari 2014 niet meer voldoet aan de definitie van ‘basisschool’ als bedoeld in artikel 1 van Pro de WPO. [2] Dit betekent dat de WPO en daarmee ook artikel 34a van het Bekostigingsbesluit niet van toepassing is. De in die bepaling opgenomen verjaringstermijn van één jaar is hier dan ook niet aan de orde. Het voorgaande betekent dat eiseres per 1 januari 2014 geen recht meer heeft op bekostiging voor de [school 1] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het per 1 januari 2014 niet meer geven van onderwijs grond oplevert voor herziening van de bekostiging op grond van de algemene subsidieregels van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Awb en voor terugvordering op grond van artikel 4:57 van Pro de Awb.
Belangenafweging
9. In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat, anders dan eiseres stelt, uit het dossier niet is gebleken van een gedwongen opheffing van de [school 1] , op basis waarvan moet worden afgezien van herziening en terugvordering van de bekostiging.
10. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [3] dient verweerder bij toepassing van de in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid om ten nadele van de ontvanger terug te komen op een reeds vastgestelde subsidie, een afweging te maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdragen voor eiseres anderzijds.
11. Een belangenafweging als bedoeld in overweging 10 blijkt echter niet kenbaar uit het bestreden besluit. Dit heeft verweerder ter zitting ook erkend. Dit betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank ziet evenwel aanleiding het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, omdat eiseres daarmee naar het oordeel van de rechtbank niet in haar belangen is geschaad.
12. Verweerder heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat het feit dat er ook na 1 januari 2014 kosten zijn gemaakt in het kader van de afwikkeling van de sluiting dan wel opheffing van de [school 1] , in dit geval niet opweegt tegen het zwaarwegende belang van verweerder dat rijksgelden juist worden besteed. Deze afweging van de betrokken belangen is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig onevenwichtig, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de vaststelling van de bekostiging en de terugvordering van de ten onrechte door eiseres ontvangen bekostiging.
Vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel
13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [4] is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Niet is gebleken dat dergelijke toezeggingen zijn gedaan.
14. Eiseres heeft eerst op de zitting een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en daarbij verwezen naar andere scholen. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken, alleen al omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen.
Conclusie
15. Het beroep is ongegrond.
16. Gelet op het in rechtsoverweging 11 geconstateerde motiveringsgebrek, ziet de rechtbank echter wel aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17. Daarnaast is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Omdat de voormalig gemachtigde van eiseres zich voor de zitting heeft teruggetrokken, wordt alleen 1 punt toegekend voor het beroepschrift. De overige door eiseres genoemde kosten, te weten reiskosten ad € 30,- voor het bijwonen van de zitting, komen eveneens voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 531,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en mr. M.A. Broekhuis en mr. J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. M.S. Boomhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.