Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/443, 18/740 en 18/1489
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2019 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Canal Company B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum, verweerder
(gemachtigden: mr. E.G. Blees en mr. C.L. Brinks).
Partijen worden hierna Canal Company en het college genoemd.
Procesverloop
Op 2 december 2016 heeft Canal Company een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisatie van twee bestaande steigers in [gracht] in Amsterdam, ter hoogte van het [terrein] en de [kade] (hierna tezamen: de steigers).
Op 12 januari 2017 heeft het college aan Canal Company een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat Canal Company het [vaartuig] (hierna: [vaartuig] ) ter hoogte van de [straat] in Amsterdam moet verwijderen en verwijderd houden.
Op 13 januari 2017 heeft het college aan Canal Company een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij de steigers moet verwijderen en verwijderd houden.
Tegen de dwangsombesluiten heeft Canal Company bezwaar gemaakt en verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Op 4 april 2017 heeft de voorzieningenrechter de dwangsombesluiten geschorst tot op de bezwaren is beslist.
Op 8 augustus 2017 heeft Canal Company het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Op 31 januari 2018 heeft Canal Company beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag.
Op 15 december 2017 heeft het college het bezwaar van Canal Company tegen het dwangsombesluit aangaande de steigers gegrond verklaard wat betreft de steiger ter hoogte van het [terrein] , en ongegrond verklaard wat betreft de steiger ter hoogte van de [kade] (het bestreden besluit I).
Op 23 januari 2018 heeft het college het bezwaar van Canal Company tegen het dwangsombesluit aangaande [vaartuig] ongegrond verklaard (het bestreden besluit II).
Op 19 maart 2018 heeft het college geweigerd aan Canal Company, in afwijking van het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning te verlenen voor de steigers (het bestreden besluit III).
Canal Company heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend.
Op 5 april 2018 heeft het college de hoogte van de door het college verbeurde dwangsom voor het niet tijdig beslissen op de aanvraag als bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald op € 1.260,-.
Tegen het bestreden besluit II heeft Canal Company een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Op 26 april 2018 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit II geschorst tot de bestuursrechter uitspraak op het beroep heeft gedaan.
Het beroep is behandeld op de zitting van 13 maart 2019. Namens Canal Company is verschenen [de persoon] , bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Beroep niet tijdig beslissen
1. Het college heeft met het bestreden besluit III op de aanvraag van Canal Company beslist. De rechtbank stelt vast dat het college met dat besluit niet aan het beroep tegemoet is gekomen, zodat het beroep op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede betrekking heeft op dat besluit. Ook heeft het college de maximum dwangsom toegekend voor het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Niet is gebleken dat Canal Company nog belang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag. Dat beroep van Canal Company zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard. Wel ziet de rechtbank aanleiding het college te veroordelen in de kosten die Canal Company voor de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 128,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 0,25).
Wat is de aanleiding voor deze procedures?
2. Canal Company gebruikt [vaartuig] als toegangsvoorziening voor het personeel van haar passagiersvaartuigen die met vergunning ligplaats innemen aan de steiger ter hoogte van het voor publiek afgesloten [terrein] en die zonder [vaartuig] niet kunnen worden bereikt. [vaartuig] wordt ook beperkt gebruikt voor opslag. Aan de achterzijde van [vaartuig] , ter hoogte van de [kade] , bevindt zich een tweede steiger.
3. Op 16 augustus 2010 hebben nautische inspecteurs van Waternet geconstateerd dat op [vaartuig] een nieuwe opbouw is geplaatst. Op 6 april 2011 is geconstateerd dat daarin een keuken, bureau met computer, kluisjes voor de medewerkers, een douche en toiletten zijn voorzien. Op grond hiervan stelt het college dat [vaartuig] hoofdzakelijk als kantoor/bedrijfskantine wordt gebruikt en daarom een bedrijfsvaartuig is en dat daarvoor geen ligplaatsvergunning is en zal worden verleend. Op 31 oktober 2011 heeft het college Canal Company in een (aangepast) voornemen tot handhaving opgedragen [vaartuig] terug te brengen tot hoofdzakelijk een toegangsvoorziening met beperkte opslag. Tot een definitief besluit is het toen niet gekomen.
4. Op 4 september 2014 is geconstateerd dat de steigers zijn geplaatst zonder omgevingsvergunning en ontheffing op grond van de Verordening op het Binnenwater 2010.
Hoe beoordeelt de rechtbank deze zaken?
De geweigerde omgevingsvergunning (18/740). Omgevingsvergunning van rechtswege?
5. Canal Company stelt dat de steigers elk afzonderlijk een bouwwerk zijn met een oppervlakte van minder dan 50 m², als bedoeld in artikel 4, derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dit betekent dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag. Omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is voor de steigers van rechtswege een omgevingsvergunning verleend, aldus Canal Company.
6. Volgens het college is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing omdat de oppervlakte van de steigers in totaal 56,1 m² is. Aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 4, derde lid, van bijlage II bij het Bor wordt dus niet voldaan, aldus het college.
7. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. Afhankelijk van de aangevraagde activiteit is de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Dit volgt uit artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin dus geen vrije keuze, maar moet die voorbereidingsprocedure toepassen die uit de Wabo voortvloeit. [1]
8. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de aangevraagde activiteit op één dan wel twee bouwwerken ziet. Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van totstandkoming [2] , bij het begrip “bouwwerk” aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Volgens vaste rechtspraak [3] kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”.
9. Niet ter discussie staat dat een steiger een bouwwerk is in de zin van de Wabo. Het gaat in dit geval om twee afzonderlijke steigers, die bovendien niet functioneel met elkaar verbonden zijn. De aangevraagde activiteit (project als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo) ziet daarom op twee zelfstandige bouwwerken in de zin van de Wabo. Dit betekent dat het college in de beoordeling of aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 4, derde lid, van bijlage II bij het Bor is voldaan, ten onrechte de gezamenlijke oppervlakte van de steigers heeft betrokken. Dat Canal Company voor de steigers één aanvraag heeft ingediend, leidt niet tot een andere conclusie.
10. Gelet op het voorgaande had de aangevraagde activiteit kunnen worden vergund met toepassing van artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor, zodat op de aanvraag artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en dus de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit betekent dat het college binnen acht weken op de aanvraag had moeten beslissen. Omdat het college dat niet heeft gedaan en evenmin de beslistermijn heeft verlengd, is voor beide steigers een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
11. Het beroep tegen het bestreden besluit III is gegrond.
Last onder dwangsom tegen de steigers (18/443).
12. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor de steigers dateert van 2 december 2016. De in overweging 10. bedoelde omgevingsvergunning van rechtswege is op 27 januari 2017 ontstaan. Het dwangsombesluit tegen de steigers is op 13 januari 2017 genomen. Daargelaten of niet al ten tijde van dit dwangsombesluit concreet zicht op legalisatie van de steigers bestond, zijn de steigers in ieder geval door de omgevingsvergunning van rechtswege gelegaliseerd. Hieraan staat niet in de weg dat deze omgevingsvergunning nog niet in werking is getreden omdat het college deze nog bekend moet maken. Door het ontstaan van een omgevingsvergunning van rechtswege was het college ten tijde van het bestreden besluit I niet langer bevoegd handhavend op te treden.
13. Het beroep tegen het bestreden besluit I is gegrond. De rechtbank vernietigt dit besluit en zal bepalen dat dat deze uitspraak in de plaats daarvan treedt.
Last onder dwangsom tegen [vaartuig] (18/1489)
14. Het bestreden besluit II berust op het advies van de bezwaarschriftencommissie van 18 januari 2018. Volgens het college kan geen ligplaatsvergunning worden verleend, omdat [vaartuig] een bedrijfsvaartuig is. Ook als object is voor [vaartuig] geen ontheffing mogelijk. Concreet zicht op legalisatie en andere bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden, ontbreken, aldus het college.
15. Ongeacht of [vaartuig] als bedrijfsvaartuig of als object moet worden aangemerkt, staat vast dat voor [vaartuig] geen ligplaatsvergunning of ontheffing is verleend. Dit betekent dat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden.
16. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
17. Daargelaten of concreet zicht op legalisatie bestaat, oordeelt de rechtbank dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan in deze concrete situatie had behoren af te zien. Daartoe overweegt zij het volgende.
18. Partijen zijn het er over eens dat [vaartuig] nodig is om de met vergunning ligplaats innemende passagiersvaartuigen ter hoogte van het [terrein] te bereiken. Verder staat niet ter discussie dat [vaartuig] al sinds 1968 ligplaats inneemt op deze locatie en door Canal Company sinds 2005 wordt gebruikt als toegangsvoorziening en beperkt als opslagruimte. Met die wetenschap heeft het college in mei 2006 afgezien van handhavend optreden. Op 16 augustus 2010 is vervolgens geconstateerd dat [vaartuig] is voorzien van een nieuwe opbouw met diverse faciliteiten voor het personeel, tegen welke situatie het college sindsdien niet is opgetreden. Verder is van belang dat het college in het bestreden besluit I aangaande de steigers zelf tot de conclusie is gekomen dat het niet evenredig is om de steiger ter hoogte van het [terrein] te verwijderen, omdat anders de vaartuigen die daar met een ligplaatsvergunning worden afgemeerd, niet meer bereikbaar zijn. Dit geldt ook bij [vaartuig] . Zonder de aanwezigheid van [vaartuig] , zijn de steigers en dus ook de vaartuigen, niet meer bereikbaar. Onder deze omstandigheden kon het college niet overgaan tot handhavend optreden zonder Canal Company een overgangstermijn te bieden om zich op de nieuwe situatie in te stellen.
19. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit II niet deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond en de rechtbank vernietigt dit besluit. De rechtbank zal het college opdracht geven om een nieuw besluit te nemen.
Conclusie en slotoverwegingen
20. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn gegrond.
21. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan Canal Company het door haar betaalde griffierecht van (3 x 338,- =) € 1.014,-vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt het college per beroep in de door Canal Company gemaakte proceskosten. De rechtbank merkt hierbij de zaken over de geweigerde omgevingsvergunning (18/740) en de last onder dwangsom aangaande de steigers (18/443) aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Bpb. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op (2 x € 1.024,- =) € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I;
- vernietigt de bestreden besluiten II en III;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het dwangsombesluit aangaande [vaartuig] , met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 1.014,- aan Canal Company te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van Canal Company tot een bedrag van € 2.176,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Langeveld, voorzitter, en mr. M. de Rooij en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk
U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.