Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/6370
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 mei 2019 in de zaak tussen
[eiser 1] , te Utrecht,
[eiser 2] ,te Gouda,
[eiser 3] ,te Amsterdam,
[eiser 4]te Almere,
[eiser 5] ,te Amsterdam,
[eiser 6] ,te Amsterdam,
[eiser 7] ,te Zaandam,
[eiser 8] ,te Heerhugowaard,
[eiser 9] ,Utrecht,
en [eiser 10] ,te Utrecht,
eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. J.Th.M. van Doesum).
Procesverloop
Eisers hebben op 2 juni 2017 een verzoek tot wijziging van inschaling gedaan. Zij hebben op 17 november 2017 een verzoek om herziening van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014 gedaan.
Bij besluit van 1 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om herziening afgewezen.
Bij besluit van 10 september 2018 [1] heeft verweerder het verzoek van eisers tot wijziging van inschaling afgewezen (het bestreden besluit 1) en het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard (het bestreden besluit 2).
Eisers hebben met instemming van verweerder tegen het bestreden besluit 1 rechtstreeks beroep ingesteld. Zij hebben ook tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2018. Eisers waren aanwezig, behalve [eiser 9] en [eiser 10] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook was aanwezig functiedeskundige [de persoon] .
Overwegingen
Wat voorafging aan deze procedure
1.1.
Binnen de gemeente Amsterdam is vanaf 2004 een groot aantal functies opnieuw beschreven en gewaardeerd. Om te komen tot meer uniformiteit is een generiek functiegebouw ontwikkeld.
1.2.
Verweerder heeft een functietypering opgemaakt van de functies medewerker bezwaar en juridisch medewerker. Op basis van de taken en belasting in deze functies is verweerder tot de conclusie gekomen dat de functies van eisers de meeste overeenkomsten vertonen met de generieke functie medewerker beleidsrealisatie A (schaal 9). Bij besluit van 19 juli 2013 heeft verweerder de medewerkers bezwaar geplaatst in deze functie.
1.3.
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 16 december 2014 bepaald dat aan de functie medewerker beleidsrealisatie A functiecategorie 1 wordt toegekend.
1.4.
Enkele medewerkers van verweerder hebben destijds bezwaar gemaakt en beroe ingesteld tegen de inpassing van de functie medewerker bezwaar in de generieke functie medewerker beleidsrealisatie A. De rechtbank Amsterdam heeft met de uitspraak van 20 maart 2015 geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de inpassing in de generieke functie van de medewerker beleidsrealisatie A onhoudbaar is. Daarom is het beroep ongegrond verklaard. [2]
Verzoek tot wijziging van inschaling
1.5.
Op 2 juni 2017 hebben eisers een brief geschreven aan verweerder waarin zij onder andere schrijven dat een aantal maanden na de voltooiing van de reorganisatie op 1 januari 2015 de teammanagers tot de conclusie zijn gekomen dat de salariëring van eisers (allen medewerkers bezwaar) te laag is. Dit verzoek tot wijziging van inschaling is volgens eisers bedoeld als een verzoek om functieonderhoud. Eisers achten een inschaling in schaal 10 passend en vragen verweerder hier een besluit over te nemen. Vanwege het uitblijven van een besluit hebben eisers op 21 november 2017 verweerder in gebreke gesteld.
1.6.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder een beslissing genomen op dit verzoek. Verweerder heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie van 6 september 2018 aan de motivering van het bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd. Hierin is inhoudelijk gemotiveerd dat volgens verweerder geen wijziging van de werkzaamheden van eisers heeft plaatsgevonden en dat daarom niet overgegaan wordt tot een functieonderhoud.
Verzoek om herziening
1.7.
Op 17 november 2017 hebben eisers een brief geschreven aan verweerder waarin zij naar voren brengen dat zij van meerdere stukken voor het eerst op de hoogte zijn geraakt op 20 september 2017 en 1 november 2017. Het gaat onder meer om een niet ondertekend koppelingsadvies op basis van verouderd functieprofiel uit 2006, om een actualisatie van functieprofielen bij het Juridisch Bureau eind 2016 met bijbehorend koppelingsadvies en om een stedelijk harmonisatietraject dat voor de afdeling van eisers om onduidelijke redenen is stopgezet. Op basis van deze informatie stellen eisers dat sprake is van nieuw gebleken feiten en gewijzigde omstandigheden en verzoeken zij om herziening van de besluiten van 19 juli 2013 (plaatsing in de generieke functie) en van 16 december 2014 (toekenning functiecategorie 1, besluit tot plaatsing).
1.8.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om herziening van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014 afgewezen. Hiertegen hebben eisers tijdig bezwaar gemaakt.
1.9.
Vervolgens heeft verweerder het bezwaar tegen het bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het volgens verweerder gezien de inhoud niet opgevat moet worden als een verzoek om herziening maar als direct gericht tegen de managementbeslissing om de functies van eisers niet mee te nemen in de harmonisatie. Deze beslissing is volgens verweerder geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en daarom niet vatbaar voor bezwaar. Verweerder is daarna wel inhoudelijk ingegaan op het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Standpunt van eisers
2.1.
Wat betreft het verzoek om functieonderhoud stellen eisers dat hier voor het eerst door verweerder op is ingegaan met het bestreden besluit 1. Er is sprake van een wijziging van werkzaamheden, onder meer bestaande uit het steeds vaker informeel afhandelen van bezwaarschriften.
Eisers stellen dat zij op 17 november 2017 wel degelijk een verzoek om herziening hebben gedaan met betrekking tot de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014. De beslissing van de directeur om de functies van eisers uit het harmonisatietraject terug te trekken, hebben zij als nieuw gegeven aangevoerd ter ondersteuning van het verzoek om herziening. Dit verzoek is bij het primaire besluit, dat vatbaar is voor bezwaar, afgewezen. Om deze reden vinden eisers dat het bezwaar bij het bestreden besluit 2 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.
Eisers doen ook een beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat zij vinden dat hun functie net als de functie van jurist bij het Juridisch Bureau in schaal 10 moet worden ingeschaald, omdat deze vergelijkbare werkzaamheden bevat.
Standpunt van verweerder
2.2.
Verweerder stelt dat in het bestreden besluit 1 een beslissing is genomen op de door eisers aangevoerde argumenten tegen het primaire besluit. Het is dus niet zo dat de bezwaarfase is overgeslagen. Zelfs als dit wel het geval zou zijn, dan is sprake van een besluitonderdeel van het bestreden besluit waar beroep tegen open staat. Er kan niet tegemoetgekomen worden aan het verzoek om functieonderhoud, omdat geen wezenlijke wijziging in de werkzaamheden van eisers heeft plaatsgevonden. Verweerder baseert zich hierbij op een analyse van de functiedeskundige, die zich heeft geconcentreerd op een vergelijking tussen de functie van eisers en de functie van jurist bij het Juridisch Bureau.
Over het bestreden besluit 2 stelt verweerder dat het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Eisers hebben de beslissing om hun functie uit het harmonisatietraject terug te trekken als nieuw feit of omstandigheid aangevoerd die maakt dat tot herziening moet worden overgegaan van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014. Er is echter dusdanig uitvoerige kritiek geuit op de bedoelde managementbeslissing dat verweerder het juist achtte om de bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren.
De beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank zal in het navolgende voor het verzoek om functieonderhoud en het verzoek om herziening ingaan op formele aspecten van de besluitvorming. Tijdens de zitting is besproken dat deze aspecten en het feit dat belangrijke onderwerpen nog onvoldoende uitgekristalliseerd zijn, er vooralsnog aan in de weg staan om een inhoudelijke beslissing te kunnen nemen.
Verzoek om functieonderhoud
3.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit 1 voor het eerst een beslissing heeft genomen op het verzoek om functieonderhoud. In het besluit van 1 december 2017 overweegt verweerder dat het verzoek van 2 juni 2017 neerkomt op een verzoek om herziening van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014. Pas in het bestreden besluit 1 is verweerder daadwerkelijk ingegaan op het verzoek om functieonderhoud. De rechtbank stelt dus vast dat het bestreden besluit 1 een primair besluit is. Op de zitting hebben partijen ingestemd met een rechtstreeks beroep.
3.3.
Tijdens de zitting is aan bod gekomen welke elementen van de werkzaamheden van de medewerker bezwaar en de jurist bij het Juridisch Bureau overeenkomen of verschillen. Op meerdere punten bleef hierover op de zitting onduidelijkheid bestaan, omdat eisers stellen dat de beschrijving van hun functie dateert uit 2006 terwijl er inmiddels wijzigingen hebben plaatsgevonden. De functiedeskundige is bij de vergelijking echter wel van deze beschrijvingen uitgegaan. Verder is naar voren gekomen dat niet alle stappen in een op zichzelf staande beoordeling van een verzoek om functieonderhoud volledig zijn uitgevoerd, maar dat de functiedeskundige zich beperkt heeft tot een vergelijking van de taken en werkzaamheden tussen de genoemde functies. Verweerder heeft op de zitting gezegd wel nog over te willen gaan tot een op zichzelf staande beoordeling van het verzoek om functieonderhoud. Dit zal ongeveer zes weken in beslag nemen. Hierbij heeft verweerder naar voren gebracht dat er in bepaalde opzichten samenhang is met het verzoek om herziening. De uitkomst van het onderzoek functieonderhoud kan mogelijk van invloed zijn op het gedane verzoek om herziening. Om deze reden zal verweerder na deze uitkomst ook nogmaals het verzoek om herziening inhoudelijk beoordelen. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat er over bepaalde onderwerpen nog onduidelijkheid is en dat om deze reden sprake is van een gebrek in de motivering van het bestreden besluit 1. Het rechtstreekse beroep tegen het bestreden besluit 1 is daarom gegrond.
Verzoek om herziening
3.4.
In eerste instantie heeft verweerder het verzoek van eisers van 17 november 2017 opgevat als een verzoek om herziening. Dit blijkt uit de eerste alinea van het primaire besluit. De rechtbank is van oordeel dat ook uit de aanhef en de inhoud van het verzoek van 17 november 2017 (met als onderwerp: verzoek herziening van de besluiten 19 juli 2013 en 16 december 2014) zonder meer duidelijk is dat het een verzoek om herziening betreft.
3.5.
Verweerder heeft het herzieningsverzoek na het bezwaarschrift aangemerkt als een rechtstreeks bezwaar gericht tegen de beslissing om de functie van eisers terug te trekken uit het harmonisatieproject. Hiermee is verweerder zelf gaan interpreteren hoe de brief van 17 november 2017 gekwalificeerd kan worden met tot gevolg dat het bezwaar op dit punt niet-ontvankelijk verklaard is. Dit terwijl verweerder in het verweerschrift erkent dat eisers in de bezwaarprocedure hebben aangevoerd dat zij het harmonisatieproject als nieuw feit of omstandigheid zien ter ondersteuning van het verzoek om herziening.
3.6.
Het niet-ontvankelijk verklaren van een bezwaar tegen een bepaald besluit(onderdeel) is een zeer vergaande beslissing, omdat hiermee de toegang tot een procedure wordt onthouden. Hier kan een bestuursorgaan dan ook alleen toe overgaan bij een heldere toepassing van de wetsbepalingen die voorschrijven in welke gevallen een bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard en niet door de inhoud of strekking van een verzoek zelf te interpreteren terwijl de bedoeling van belanghebbenden duidelijk is en hier ook al een voor bezwaar vatbaar besluit over is genomen (het primaire besluit). In dat laatste geval ligt een inhoudelijke beoordeling in de rede.
Op de zitting heeft verweerder gezegd alsnog inhoudelijk te willen kijken naar het verzoek om herziening en hierbij de uitkomst van het nog uit te voeren onderzoek functieonderhoud in acht te zullen nemen.
3.7.
De rechtbank concludeert dat bij het bestreden besluit 2 het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om herziening ten onrechte is opgevat als bezwaar tegen het terugtrekken van de functies van eisers uit het harmonisatieproject en hiermee ten onrechte op dit punt niet-ontvankelijk is verklaard. Om deze reden is het ook beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond.
Conclusie
4.1.
Omdat de rechtbank het rechtstreekse beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaart, wordt dat besluit vernietigd. De rechtbank ziet echter geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat er in de besluitvorming nog onvoldoende inhoudelijke (her)overweging heeft plaatsgevonden door verweerder. Daarbij heeft verweerder kenbaar gemaakt nog over te willen gaan tot een onderzoek functieonderhoud. Verweerder krijgt van de rechtbank 6 weken de tijd om alsnog een onderzoek functieonderhoud uit te voeren en een nieuw primair besluit te nemen over dit onderwerp.
4.2.
Omdat de rechtbank ook het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaart, wordt ook dit besluit vernietigd. Doordat er mogelijk samenhang is met het nog uit te voeren onderzoek functieonderhoud kan de rechtbank ook wat betreft het verzoek om herziening niet zelf in de zaak voorzien. De rechtbank draagt verweerder op binnen 6 weken een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar over het verzoek om herziening van eisers.
4.3.
Omdat zowel het beroep tegen het bestreden besluit 1 als het beroep tegen het betreden besluit 2 gegrond worden verklaard, dient verweerder het betaalde griffierecht van € 46,- aan eisers te vergoeden. Het griffierecht is één keer betaald. Van gemaakte proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
Verzoek om functieonderhoud
De rechtbank:
- verklaart het rechtstreekse beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw primair besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eisers te vergoeden.
Verzoek om herziening
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Polak, voorzitter, mr. R. Hirzalla en mr. J.A.W. Jansen, leden, in aanwezigheid van mr. S. van den Broek, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.