Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/4666
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.M. Stalmeier),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. M.J.H. Grandiek).
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder bericht dat hij het verzoek van eiseres om plaatsing in het [bedrijf] in de [functie] niet in behandeling kan nemen.
Bij besluit van 4 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2019.
Eiseres was aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder was namens verweerder aanwezig J. Peters als vertegenwoordiger van het bevoegd gezag.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en heeft partijen verwezen naar mediation. De mediator heeft de rechtbank op 23 april 2019 laten weten dat de mediation is mislukt.
De rechtbank heeft op 17 mei 2019 aan partijen laten weten dat een nadere zitting achterwege blijft, tenzij één van partijen binnen twee weken kenbaar maakt alsnog mondeling op zitting te willen worden gehoord. Geen van partijen heeft aangegeven gehoord te willen worden, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is sinds [datum] 1989 werkzaam als [functie] , voor het laatst in de Penitentiaire Inrichting (PI) [locatie] . Eiseres is aangesteld voor 24 uur per week.
1.2.
Met het oog op bezuinigingen is bij Besluit Inkoop artsenzorg van 23 november 2004 (het Besluit) besloten om de artsenzorg binnen de sector Gevangeniswezen volledig extern in te gaan kopen. Met de Richtlijn ambtelijke aanstelling van 7 januari 2008 (de Richtlijn) is de rechtspositie van de zittende artsen vastgesteld. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) maakt deel uit van de sector Gevangeniswezen.
1.3.
Als gevolg van rijks brede bezuinigingen is in het Masterplan DJI 2013-2018 van 19 juni 2013 (het Masterplan) voor de DJI uitgewerkt dat door middel van de reorganisatie DJI-breed een capaciteitsreductie zal plaatsvinden. In het kader van de uitvoering van het Masterplan is onder meer de [locatie] per 1 januari 2016 aangemerkt als een te sluiten vestiging.
1.4.
Bij besluit van 2 december 2015 heeft verweerder de functie van eiseres met ingang van 31 december 2015 opgeheven. Per 31 december 2015 is eiseres van rechtswege verplicht Van Werk Naar Werk (VWNW) kandidaat geworden.
1.5.
Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 december 2015 ongegrond verklaard. Het door eiseres in die procedure gedane verzoek tot plaatsing als [functie] in [bedrijf] is doorgestuurd naar het bevoegd gezag van [bedrijf] . Vervolgens is de besluitvorming gevolgd als weergegeven onder de kop ‘Procesverloop’.
2. Aan het primaire besluit is ten grondslag gelegd dat de [functie] in het [bedrijf] niet structureel wordt ingevuld en ook niet als vacature is opengesteld. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. De adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden ministerie van Veiligheid en Justitie (adviescommissie) heeft op 8 mei 2017 geadviseerd het primaire besluit te herroepen. De adviescommissie vindt - samengevat - dat uit de brieven van 23 november 2004 en 7 januari 2008 van de Sectordirecteur Gevangeniswezen volgt dat de rechtspositie van eiseres is gewaarborgd. Daarin is duidelijk vermeld dat maatwerk dient te worden geleverd. Niet valt in te zien waarom eiseres de werkzaamheden niet kan doen die nu door extern ingehuurde artsen worden uitgevoerd. Verweerder heeft geen blijk gegeven van de wil om maatwerk te leveren in de sterfhuisconstructie.
3. Verweerder heeft in afwijking van het advies van de adviescommissie bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat met de voornoemde brieven van de Sectordirecteur Gevangeniswezen wordt bedoeld dat er geen wijziging zal optreden in de rechtspositie van de artsen en dat zij hun aanstelling bij DJI behouden, waaraan in het geval van eiseres is voldaan. Uit de brieven volgt geen garantie die eiseres vrijwaart voor de gevolgen van een reorganisatie. Er ontstaat geen recht op het bekleden van een functie die er binnen de formatie van DJI, en meer in het bijzonder binnen de formatie van [bedrijf] niet (meer) is. Uitzonderingen op het vaststaande beleid om geen artsen meer in de vaste formatie op te nemen kunnen in alle redelijkheid niet worden afgedwongen. Verweerder is vrij om de organisatie naar eigen inzicht in te richten. Hieronder valt ook de (landelijke) beslissing om de [functie] niet structureel in te vullen. Verweerder heeft in beroep verwezen naar een uitspraak van 25 juli 2018 van de Rechtbank Midden-Nederland, waarin eenzelfde soort situatie als waarin eiseres zich bevindt aan de orde is geweest. [1]
Standpunt eiseres
4.1.
Eiseres is het niet eens met de uitleg die verweerder aan de sterfhuisconstructie zoals neergelegd in het Besluit en de Richtlijn geeft en verwijst naar het advies van de adviescommissie. Zij is het ook niet eens met de beperkte uitleg die de Rechtbank Midden-Nederland geeft aan de sterfhuisconstructie. Eiseres voert aan dat de sterfhuisconstructie betekent dat aan haar de functie (dan wel het samenstel van werkzaamheden) van [functie] binnen het [bedrijf] had moeten worden aangeboden. Het bestreden besluit is in strijd met verschillende beginselen van behoorlijk bestuur en met goed werkgeverschap. Er is geen maatwerk geleverd.
4.2.
Ter zitting heeft eiseres haar beroep op de beginselen van behoorlijk bestuur beperkt tot het zorgvuldigheidsbeginsel. Verweerder had maatwerk moeten leveren en heeft dat niet gedaan, aldus eiseres. Verder heeft eiseres toegelicht dat zij nog graag tot haar pensioen (circa anderhalf jaar) haar werk als [functie] zou willen doen. Zij heeft dit werk heel lang gedaan en het werk geeft haar veel voldoening.
Het oordeel van de rechtbank
5. Met betrekking tot het standpunt dat de sterfhuisconstructie te beperkt wordt uitgelegd, overweegt de rechtbank als volgt.
6. Vaststaat dat in 2004 met het oog op bezuinigingen bij het Besluit is besloten om de artsenzorg binnen de sector Gevangeniswezen volledig extern te gaan inkopen. Het uitgangspunt daarbij is dat de rechtspositie van de zittende artsen gewaarborgd blijft en dat ten aanzien van hen maatwerk geleverd zal moeten worden. Met de Richtlijn is de rechtspositie van de zittende artsen vastgesteld. De rechtbank stelt vast dat uit het Besluit en de Richtlijn volgt dat onder meer is besloten om vast te houden aan het uitgangspunt om artsenzorg volledig extern in te kopen en om zittende artsen niet te ontslaan, maar te kiezen voor een sterfhuisconstructie. Deze sterfhuisconstructie houdt de garantie in dat zittende artsen die in een vestiging/inrichting tewerk zijn gesteld aldaar werkzaam kunnen blijven, ondanks het besluit om artsenzorg voortaan extern in te kopen. Op het moment dat een zittende justitieel arts uit dienst treedt verdwijnt de formatieplaats voor de door hem vervulde functie van justitieel arts in de vestiging/inrichting alwaar hij te werk was gesteld en wordt de artsenzorg voor die vestiging/inrichting vervolgens extern ingekocht.
7. Vaststaat dat in 2013 als gevolg van de rijks brede bezuinigingen voor DJI het Masterplan en het Personeelsplan zijn opgesteld. De in deze plannen uitgewerkte reorganisatie betreft onder meer de (gefaseerde) sluiting van meerdere PI’s, waaronder [locaties] In het Personeelsplan is neergelegd dat voor de uitvoering van het Masterplan in beginsel de vestiging/inrichting als reorganisatiebereik geldt. Als een locatie sluit wordt de boventalligheid binnen de verschillende functiegroepen bepaald over de hele vestiging/inrichting. Ingevolge dit Personeelsplan vond de reorganisatie dus niet landelijk plaats maar per vestiging/inrichting. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 22 september 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3533).
8.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres conform de garanties als neergelegd in het Besluit en de Richtlijn niet is ontslagen en haar aanstelling als [functie] heeft behouden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de garanties die in het Besluit en de Richtlijn aan zittende artsen zijn gegeven, eiseres niet vrijwaren van de rechtspositionele gevolgen van de reorganisatie van DJI in 2013. De gedachte achter de garanties die de sterfhuisconstructie met zich brengt is dat de zittende artsen destijds niet werden ontslagen op het moment dat werd besloten de artsenzorg voortaan extern in te kopen.
8.2.
Het besluit zittende artsen destijds niet te ontslaan is dus in een heel ander kader genomen en staat los van de reorganisatie die met het Masterplan in gang is gezet. Het gaat hier immers om twee van elkaar losstaande bezuinigsmaatregelen. Als gevolg van de in het kader van de reorganisatie van DJI vastgestelde sluiting van de [locatie] is de formatieplaats voor de door eiseres vervulde functie als [functie] in die vestiging komen te vervallen. Daarbij is de rechtspositie van eiseres als verplichte VWNW-kandidaat als ambtenaar met een vaste aanstelling gewaarborgd, zoals voor ieder andere ambtenaar met een vaste aanstelling. Het Masterplan noch het Personeelsplan bieden aanknopingspunten dat ten aanzien van [functie] met een ambtelijk aanstelling bij DJI in het kader van de reorganisatie aparte afspraken zijn gemaakt. Uit het Besluit en de Richtlijn is evenmin af te leiden dat de sterfhuisconstructie de garantie inhoudt dat zittend [functie] gevrijwaard zijn van rechtspositionele gevolgen van toekomstige reorganisaties.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat de stelling dat een te beperkte uitleg aan de sterfhuisconstructie wordt gegeven, niet slaagt. Ook de stelling van eiseres dat het in strijd met goed werkgeverschap is dat de waarborgen van de sterfhuisconstructie niet meer op haar worden toegepast, kan niet slagen. Er is geen sprake van dat verweerder die waarborgen (heeft) veronachtzaamd. De waarborgen van de sterfhuisconstructie gaan namelijk niet zo ver dat verweerder gehouden zou zijn om eiseres van de gevolgen van de reorganisatie van DJI te vrijwaren.
9.1.
Met betrekking tot het zorgvuldigheidsbeginsel en de stelling dat maatwerk zou moeten worden geleverd, wat in dit geval, aldus eiseres, inhoudt dat aan haar de functie (dan wel het samenstel van werkzaamheden) van [functie] met voorrang zou moeten worden aangeboden, overweegt de rechtbank als volgt.
9.2.
De zinsnede in de Richtlijn dat “ten aanzien van de rechtspositie van de zittende artsen werd toegezegd dat (…) gelet op de complexe situatie maatwerk geleverd zal worden” ziet op maatwerk dat geleverd zal moeten worden in de situatie toen werd besloten de artsenzorg voortaan extern in te kopen, oftewel de situatie in 2004/2008. De reorganisatie van DJI in 2013 staat daar los van. De rechtbank verwijst in dit kader verder naar hetgeen hierboven onder overweging 8 is opgenomen.
9.3.
De rechtbank overweegt verder dat met de sluiting van de [locatie] de formatieplaats voor de door eiseres vervulde [functie] aldaar is komen te vervallen. Eiseres heeft met de status als verplichte VWNW-kandidaat weliswaar een voorrangspositie bij de plaatsing in een passende functie binnen de sector Rijk, maar dan dient die functie in ieder geval wel in de formatie van desbetreffende organisatieonderdeel te zijn ingericht en tevens vacant te zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat eiseres niet (met voorrang) in de [functie] in het [bedrijf] kan worden aangesteld, reeds omdat deze functie in de formatie van het [bedrijf] niet is ingericht. Eiseres kan evenmin (met voorrang) in de [functie] in een andere PI worden aangesteld. Het landelijk besluit om de artsenzorg binnen de sector Gevangeniswezen volledig extern in te kopen en de in dat kader vastgestelde sterfhuisconstructie heeft immers tot gevolg dat gelijktijdig met het uit dienst treden van een zittende [functie] diens functie in de formatie van de betreffende vestiging vervalt. Door de uitdiensttreding van een zittende [functie] kan van een vacant wordende formatieplaats inzake de [functie] waarop eiseres geplaatst zou kunnen worden, dan ook geen sprake zijn.
9.4.
De garanties die destijds in het Besluit en de Richtlijn aan de zittende [functie] binnen DJI zijn gegeven strekken naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat verweerder eiseres (het samenstel van werkzaamheden van) de [functie] bij het [bedrijf] of een andere PI moet aanbieden, terwijl in de formatie van het [bedrijf] of een andere PI deze functie niet (meer) is ingericht. In dit verband wijst de rechtbank op wat hiervoor onder 6. tot en met 8. is overwogen en is geoordeeld, namelijk dat de garanties die in het Besluit en de Richtlijn aan zittende [functie] zijn gegeven, eiseres niet vrijwaren van de rechtspositionele gevolgen van een nadien genomen reorganisatiebesluit. De beroepsgrond dat strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en dat geen maatwerk is geleverd slaagt daarom niet.
10. Gelet op al het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd en inzicht heeft gegeven op grond van welke overwegingen verweerder, in afwijking van het advies van de adviescommissie, tot zijn besluit is gekomen. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate invulling gegeven aan verweerders verplichting op grond van artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht.
Conclusie
11. Het beroep van eiseres is ongegrond. Bij deze uitkomst bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, voorzitter, en mr. L.C. Bachrach en mr. S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. L.C. Trommel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.