Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/3504 (voorlopige voorziening) en AMS 19/3505 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres], te Amsterdam, verzoekster
(gemachtigde: mr. J.W.C. van Kleef),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. S.M.C. Nuijten en mr. S.A.M. Vermeulen).
Procesverloop
Op 29 januari 2018 heeft [eiseres] een aanvraag ingediend voor bekostiging van tijdelijke uitbreiding van de onderwijshuisvesting van het [naam 3] Lyceum.
Met het besluit van 13 november 2018 (het primaire besluit), bekend gemaakt bij brief van 7 december 2018, heeft het college de aanvraag afgewezen.
[eiseres] heeft op 26 december 2018 bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van de aanvraag. Met het besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2019. Namens [eiseres] is verschenen [naam bestuurder] , bestuurder, samen met de gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Voor het college waren ook aanwezig [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
Wat vooraf ging
1. [eiseres] ontvangt met ingang van het schooljaar 2017/2018 van het college een voorziening in de huisvesting voor het [naam 3] Lyceum ( [naam 3] ) in de vorm van ingebruikgeving van een schoolgebouw aan de [adres] te Amsterdam. Dit gebouw is geschikt voor de huisvesting van 220 leerlingen.
2. Het schoolgebouw is door het college gerealiseerd en in gebruik gegeven nadat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 21 oktober 2015 had bepaald dat het college uiterlijk 1 augustus 2017 voor een voorziening in de huisvesting moest zorgen voor 186 leerlingen van het eerste leerjaar. [1] Dit aantal was gebaseerd op de prognose van 12 maart 2013 van Verenigde Bijzondere Scholen voor Onderwijs op Algemene Grondslag VBS (VBS-prognose). Die prognose voor het eerste leerjaar had het college destijds niet bestreden, zo overwoog de Afdeling. Dat en in welke mate leerlingen zouden instromen in de tweede en hogere jaren was door [eiseres] met de VBS-prognose niet aannemelijk gemaakt, zodat op dat moment niet de gehele gevraagde voorziening (namelijk een bestaand schoolgebouw geschikt voor ca. 1000 leerlingen) behoefde te worden toegekend.
De aanvraag van [eiseres] en de afwijzing daarvan
3. Voor het schooljaar 2019/2020 heeft [eiseres] op 29 januari 2018 een reguliere aanvraag gedaan voor een door [eiseres] te realiseren uitbreiding van de huisvesting voor het [naam 3] met 1000 m² onderwijsruimte en 1 gymzaal, voor een bedrag van EUR 2.000.000,-. Ter onderbouwing van de noodzaak heeft [eiseres] bij de aanvraag de VBS-prognose gevoegd. Op 8 november 2018 heeft [eiseres] haar reguliere aanvraag uitgebreid tot een uitbreiding huisvesting van 2200 m² voor 14 lokalen en een opdeelbare gymzaal, voor een bedrag van EUR 3.000.000,-. Daarbij verwijst [eiseres] naar een aantal ingeschreven leerlingen volgens opgave Dienst Uitvoering Onderwijs per 29 oktober 2018 van 174. [eiseres] verwacht ook een instroom van ongeveer 300 leerlingen en stelt dat zelfs bij een instroom van 140 leerlingen het huidige gebouw te klein is.
4. Het college heeft de reguliere aanvraag afgewezen omdat – kort gezegd – [eiseres] de noodzaak van haar aanvraag niet (tijdig) heeft onderbouwd met een deugdelijke prognose van het te verwachten aantal leerlingen. Ook had het [eiseres] niet voor de uiterste datum van
15 maart 2018 een uitgewerkt en onderbouwd bouwplan overgelegd waaruit de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de gewenste uitbreiding bleek en was geen omgevingsvergunning aangevraagd. Daarom was het niet mogelijk om de gevraagde voorziening binnen het zogenaamde Onderwijshuisvestingsplan (OHP) 2019 van de gemeente Amsterdam te plaatsen. Het college heeft deze afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Daarbij is overwogen dat, ook al zou [eiseres] later en/of tijdens de bezwaarprocedure haar aanvraag wel voldoende hebben onderbouwd, dit niet betekent dat deze alsnog kan worden opgenomen in het OHP 2019. De toetsing van de aanvraag moet gelet op de systematiek van de Verordening huisvestingsvoorzieningen onderwijs Amsterdam 2018 (de Verordening) ex tunc – dat wil zeggen met de kennis van uiterlijk 15 maart 2018 – plaatsvinden. De informatie van na die datum zou dan buiten beschouwing moeten blijven.
5. Wel wordt al in het ambtelijk advies van 11 juli 2018 als ook in het bestreden besluit van 21 mei 2019 opgemerkt dat actuele gegevens over het (te verwachten) leerlingenaantal kunnen worden betrokken bij de behandeling van de spoedaanvraag van [eiseres] , waarover het college en [eiseres] in gesprek waren. [eiseres] heeft namelijk ook een spoedaanvraag voor uitbreiding huisvesting ingediend bij het college. Een spoedaanvraag wordt door het college beoordeeld buiten het OHP om.
Waarover gaat deze uitspraak niet?
6. Het college heeft op 19 juli 2019 een besluit genomen op de spoedaanvraag. In dat besluit heeft het college geoordeeld dat door de loting en plaatsing van leerlingen duidelijk is geworden dat de school 665 m² uitbreiding nodig heeft om de extra leerlingen te kunnen huisvesten. Vervolgens heeft het college een aannemer ingeschakeld om die uitbreiding te realiseren. In de weken voorafgaand aan de zitting hebben bij het schoolgebouw van het [naam 3] aan de Naritaweg aanvaringen plaatsgevonden tussen de aannemer van het college en personeelsleden en/of bestuurs- en directieleden van [eiseres] die hun ook daar aanwezige eigen aannemer aanstuurden. De politie is ook meerdere keren ter plaatse geweest, maar achtte zich niet bevoegd op te treden. Constructief overleg tussen het college en [eiseres] over de uitvoering van het besluit op de spoedaanvraag bleek niet mogelijk.
7. Volgens [eiseres] gaat het in deze zaak alleen om de vraag op wie de verantwoordelijkheid rust om de uitbreiding van 665 m² (die het college in het besluit op de spoedaanvraag heeft toegekend) tot stand te brengen. Het college heeft die verantwoordelijkheid op zich genomen en heeft daarom een aannemer ingeschakeld. [eiseres] is het daar niet mee eens en vindt dat die verantwoordelijkheid, het zogenaamde bouwheerschap, bij [eiseres] ligt. [eiseres] wil dat deze uitbreiding onder verantwoordelijkheid van [eiseres] en door haar aannemer wordt uitgevoerd en niet door de aannemer van het college. [eiseres] verlangt van de voorzieningenrechter een oordeel daarover. Maar de voorzieningenrechter kan daarover geen oordeel geven omdat de uitvoering van de spoedaanvraag niet (meer) aan de orde is. [eiseres] heeft immers eerst de voorzieningenrechter met een verzoek om voorlopige voorziening verzocht om een maatregel te treffen over die spoeduitbreiding, maar heeft dat verzoek op de zitting ingetrokken. Daardoor blijft de vraag wie het bouwheerschap heeft over de uitbreiding van 665 m² in deze uitspraak buiten beschouwing.
Waarover gaat deze uitspraak wel?
8. Deze uitspraak gaat dus uitsluitend over de vraag of het college de reguliere aanvraag van [eiseres] om uitbreiding van de huisvesting heeft kunnen afwijzen.
Standpunt van [eiseres] in beroep en het verzoek voorlopige voorziening
9. [eiseres] meent dat zij de noodzaak voor de uitbreiding in haar reguliere aanvraag met de VBS-prognose en een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015 voldoende heeft aangetoond. Zij stelt dat de Afdeling heeft bepaald dat per jaar uitgegaan moet worden van een toename van het leerlingenaantal met 186 leerlingen. [eiseres] stelt in haar bezwaarschrift dat het leerlingenaantal conform de prognose is gegroeid en dat voor het schooljaar 2019/2020 gerekend moet worden op minstens 350 leerlingen. De gepresenteerde prognoses zijn door de Afdeling geaccordeerd, aldus [eiseres] . In het verzoekschrift voorlopige voorzieningen, tevens beroepschrift, van 27 juni 2019 stelt [eiseres] ook dat er inmiddels voor het schooljaar 2019/2020 160 aanmeldingen zijn gedaan. Dit betekent dat met ingang van
1 september 2019 met spoed moet worden voorzien in huisvesting voor ongeveer 330 leerlingen.
10. Daarnaast stelt [eiseres] dat het college verwachtingen heeft gewekt dat de reguliere aanvraag zou worden toegekend, omdat in 2018 en 2019 steeds gesprekken over de plannen hebben plaatsgevonden en gevraagd is om aanpassing van de plannen. Ook blijkt uit het feit dat het college nu erkent dat een uitbreiding van 665 m² nodig is, dat het college de aanvraag voor de uitbreiding bij de vaststelling van het OHP 2019 had moeten toewijzen. Als het college vond dat er gegevens ontbraken had ze de aanvraag buiten behandeling moeten stellen en niet afwijzen.
11. In het verzoek om voorlopige voorziening heeft [eiseres] daarom de voorzieningenrechter verzocht een zodanige voorziening te treffen, dat met de (verdere) voorbereiding van de uitbreiding kan worden aangevangen en de Europese aanbesteding daartoe kan worden gestart en te bepalen dat het college aan [eiseres] de daartoe benodigde bestuurlijke ruimte en financiële middelen verstrekt.
12. In de bodemprocedure over de afwijzing van de reguliere aanvraag (het beroep) verzoekt [eiseres] de voorzieningenrechter om deze afwijzing te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien. [eiseres] wil dat de voorzieningenrechter bepaalt dat het college [eiseres] ’s verzoek om uitbreiding onverkort inwilligt en de nodige maatregelen treft zodat de uitbreiding tijdig, dat wil zeggen voor 1 september 2019, tot stand komt.
13. Op de zitting heeft [eiseres] haar verzoek aangepast. [eiseres] verzoekt de voorzieningenrechter te bepalen dat [eiseres] het bouwheerschap toekomt als bedoeld in artikel 76n van de Wet op het Voortgezet Onderwijs (Wvo), dat het alleen om de reguliere aanvraag met betrekking tot 2200 m² gaat, dat voorlopig het realiseren van een uitbreiding met 665 m² door [eiseres] zelf mogelijk moet zijn en dat die eerste uitbreiding wordt gefinancierd door het college door overmaking van EUR 1.300.000,- aan de aannemer van [eiseres] .
Standpunt van het college
14. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat ten tijde van de aanvraag geen betrouwbare informatie over de groei van het leerlingenaantal voorhanden was. Verder heeft zij de geldigheid van de VBS-prognose nu wél betwist. Het college meent ook dat de Afdeling zich in haar uitspraak van 21 oktober 2015 niet heeft uitgelaten over de groei van de school of over de blijvende bruikbaarheid van de VBS-prognose. Gelet op de werkelijke leerlingenaantallen was het ten tijde van de aanvraag niet aannemelijk dat de ruimtebehoefte groter was dan de beschikbare capaciteit van het schoolgebouw. Daarbij had de praktijk ook uitgewezen dat de VBS-prognose niet klopt voor het [naam 3] . In werkelijkheid had het [naam 3] het eerste schooljaar namelijk 44 leerlingen en het leerlingenaantal zou volgens het college het tweede schooljaar, conform het begin 2018 bekende aantal aanmeldingen, ongeveer 125 bedragen. Aangenomen dat het daarop volgende jaar (2019/2020) het leerlingenaantal eveneens met 84 zou stijgen, zou de school voor het aantal leerlingen van 209 (125+84) nog groot genoeg zijn. In oktober 2018 bleek het daadwerkelijke leerlingenaantal 175 te zijn. Dit is wel meer dan de schatting van 125, maar is niet conform de VBS-prognose. Die gaat immers uit van een groei van 189 per jaar en zou voor 2019/2020 dus uitkomen op een leerlingenaantal van 562. De actuele prognose per 15 maart 2018 wees volgens het college uit dat op dat moment geen noodzaak bestond voor de gevraagde uitbreiding.
15. Het college heeft ook aangevoerd dat [eiseres] pas op 27 juni 2018 zes bouwtekeningen heeft opgestuurd maar dat het nog steeds ontbrak aan een onderbouwing van het bouwplan en een bouwkostenraming. Ook daarom kon de gevraagde voorziening niet worden opgenomen in het OHP 2019. Deze conclusie is weergegeven in het eerder genoemde ambtelijk advies van 11 juli 2018.
Oordeel van de voorzieningenrechter
16. [eiseres] heeft een verzoek om voorlopige voorziening ingediend omdat zij de uitspraak op het beroep tegen de afwijzing van de reguliere aanvraag niet kan afwachten. [eiseres] heeft de voorzieningenrechter daarom gevraagd om een voorlopige voorziening (een spoedmaatregel) te treffen. De voorzieningenrechter is echter na de behandeling van de zaak op de zitting tot de conclusie gekomen dat zij ook direct in de beroepsprocedure uitspraak kan doen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht biedt die mogelijkheid. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
17. De voorzieningenrechter kan het college volgen in haar gemotiveerde standpunt dat ten tijde van de aanvraag, dan wel uiterlijk 15 maart 2018, geen actuele gegevens beschikbaar waren omtrent de noodzaak van de gevraagde uitbreiding. De door [eiseres] bij de aanvraag gevoegde VBS-prognose was niet toereikend, omdat uit de daadwerkelijke aantallen al was gebleken dat deze prognose niet overeenkwam met de realiteit. Een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015 helpt [eiseres] niet. Op grond van de VBS-prognose kwam de Afdeling destijds tot een geschat aantal leerlingen voor het eerste leerjaar van ongeveer 186, waarvoor het college huisvesting diende te verschaffen. Maar de Afdeling oordeelde in deze zelfde uitspraak al dat de prognose niet geldig was voor een schatting van de instroom van leerlingen in de tweede en hogere klassen omdat [eiseres] ter onderbouwing daarvan geen gegevens had overgelegd. Gelet hierop en op het feit dat de VBS-prognose voor het [naam 3] in de praktijk niet klopte, kon [eiseres] daarom bij de huidige aanvraag niet alleen maar naar deze VBS-prognose verwijzen. Zij had dus met een onderbouwde actuele prognose uiterlijk 15 maart 2018 moeten aantonen hoe groot de ruimtebehoefte van het [naam 3] in het schooljaar 2019/2020 zou zijn. Dat heeft [eiseres] niet gedaan, ook niet later. De aantallen over de te verwachten instroom die [eiseres] (veel te laat) noemt in haar brief van 8 november 2018 (zie onder 3. hiervoor) zijn ook niet onderbouwd. Alleen al hierom heeft het college de reguliere aanvraag op 13 november 2018 terecht afgewezen.
18. Zelfs als ten tijde van de besluitvorming de noodzaak van uitbreiding wel was komen vast te staan, had het college de aanvraag ook gedeeltelijk kunnen afwijzen omdat [eiseres] geen uitgewerkt bouwplan met deugdelijke kostenraming had ingediend. Dit staat in artikel 76f, vijfde lid, van de Wvo [2] . Het college is immers te allen tijde bevoegd en gehouden om zich een eigen oordeel te vormen over de vraag welke voorziening, gelet op het te verwachten aantal leerlingen in een bepaald schooljaar, noodzakelijk is. Zij kan zo nodig een andere voorziening verstrekken dan waarom is verzocht. [3] Dat kan bijvoorbeeld een door het college zelf te realiseren bijgebouw zijn dat net als het hoofdgebouw daarna aan [eiseres] in gebruik wordt gegeven.
19. [eiseres] heeft gesteld dat het college haar aanvraag al eerder buiten behandeling had moeten stellen in plaats van deze pas in december af te wijzen. Voor zover [eiseres] daarmee bedoelt dat het college kennelijk eerst van mening was dat de aanvraag wel goed onderbouwd was, volgt de voorzieningenrechter dit niet. Na de indiening van de aanvraag hebben tussen [eiseres] en het college wel gesprekken plaatsgevonden, maar het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat daarbij aan [eiseres] toezeggingen zijn gedaan over toewijzing van de reguliere aanvraag. [eiseres] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat er verwachtingen zijn gewekt die voor het college verplichtingen scheppen. De gesprekken vonden immers ook plaats in het kader van overleg over de spoedaanvraag. Het college had de aanvraag op grond van artikel 2.3, derde lid van de Verordening buiten behandeling kunnen stellen omdat die niet compleet was, maar dat maakt niet dat zij daartoe verplicht was. Bovendien blijkt ook niet in welke zin [eiseres] in haar belangen is geschaad door een afwijzing in plaats van een buiten behandeling stelling van haar reguliere aanvraag.
Conclusie
20. De voorzieningenrechter concludeert dat het college de reguliere aanvraag van [eiseres] terecht heeft afgewezen. Dit betekent dat [eiseres] voor wat betreft de reguliere aanvraag geen gelijk krijgt. Het beroep is daarom ongegrond.
21. Omdat op het beroep is beslist bestaat geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal het verzoek voorlopige voorziening daarom afwijzen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond:
- wijst het verzoek voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van
J.P. Braam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Mogelijkheid hoger beroep (rechtsmiddel)
Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Tegen de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.