Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/7409
zittingsdatum: 18 juli 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 juli 2019 in de zaak tussen
[naam bedrijf] ,te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder (hierna: de gemeente)
(gemachtigde: [naam] )
1.Conclusie
1. De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. Tussen partijen is niet in geschil dat de gemeente bevoegd was om met het besluit van 9 november 2018 aan eiseres een boete op te leggen, omdat de bovenste etages waar de winkel [naam bedrijf] is gevestigd (de [adres] in [plaatsnaam] ) werden gebruikt voor de hotelmatige verhuur aan toeristen. Eiseres vindt dat er redenen zijn om de boete van € 20.500,- te matigen. De rechtbank is van oordeel dat er in deze zaak geen reden is om de boete te matigen. De rechtbank legt hieronder uit hoe ze tot haar oordeel is gekomen.
2.Er is geen aanleiding om de boete te matigen
Het standpunt van eiseres
2.1.
Eiseres bestrijdt niet dat de gemeente aan haar een boete mocht opleggen, omdat de bovenste twee etages van het pand aan de woningvoorraad zijn onttrokken vanwege de toeristische verhuur. Eiseres vindt echter dat de boete van € 20.500,- te hoog is en dat er aanleiding is om de boete te matigen. Allereerst wisten de eigenaars van [naam bedrijf] niet dat zij met de vakantieverhuur de Huisvestingswet hadden overtreden. De eigenaar van [naam bedrijf] , de [naam] heeft de toezichthouders van de gemeente zonder problemen binnengelaten en hen de bovenste twee etages voor de toeristenverhuur laten zien. Verder gaat het om een heel bijzonder pand, waarbij er één deur is naar de winkel en naar de bovenste etages. Het was daarom voor de eigenaren heel lastig om een huurder te vinden voor de bovenste twee etages en zij vonden dit ook niet verantwoord. De huurder zou dan immers steeds door de winkel moeten lopen. Zij hebben daarom besloten de bovenste twee etages af en toe te verhuren aan toeristen.
2.2.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat er sprake was van een bijzondere situatie, omdat volgens het bestemmingsplan de bestemming van de eerste etage van het pand detailhandel is en die van de tweede en derde etage wonen, maar ook kantoren en voorzieningen. Veel winkels in de buurt gebruiken de etages boven de winkel ook niet om te wonen, maar bijvoorbeeld als kantoor of opslag. Door de bovenste etages soms te verhuren aan toeristen, is er daarom geen sprake van het onttrekken van de etages aan de woonvoorraad. De etages mogen immers ook gebruikt worden als opslag.
2.3.
Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat het financieel niet goed gaat met [naam bedrijf] vanwege de hoge boete. Een deel van het bedrijf (een ander pand) is afgestoten. Eiseres heeft stukken overgelegd om de financiële situatie van [naam bedrijf] te onderbouwen.
Het beoordelingskader
2.4.
In de Huisvestingsverordening is een gefixeerd boetestelsel neergelegd, waarbij rekening is gehouden met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel en per overtreding een vast boetebedrag is vastgesteld. De gemeente is bij het onttrekken van een woning aan de woonvoorraad, door in dit geval vakantieverhuur, in beginsel verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van € 20500,-. [1]
2.5.
Hoewel het gaat om vaste boetebedragen, kan de gemeente het boetebedrag matigen op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als eiseres aannemelijk maakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden. [2]
De omstandigheden zijn niet zo bijzonder dat gemeente de boete moet matigen
2.6.
De rechtbank heeft begrip voor het standpunt van eiseres dat het om een hoge boete gaat en dat het voor het bedrijf heel vervelend is om zo’n hoge boete te krijgen. De gemeente heeft echter uitgelegd dat er is gekozen voor boetebedragen die dermate hoog zijn, dat zij een afschrikwekkende werking hebben voor mensen die hun woning willen verhuren aan toeristen en zich niet aan de voorwaarden houden. Op deze manier wordt de vakantieverhuur in Amsterdam tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt. Dit is van groot belang voor de leefbaarheid van de stad. De rechtbank vindt het beleid van verweerder dat er bij niet toegestane vakantieverhuur is gekozen voor vastgestelde boetebedragen die dermate hoog zijn - dat zij een afschrikwekkende werking hebben - niet onredelijk.
2.7.
De rechtbank vindt de omstandigheden die eiseres naar voren heeft gebracht niet zo bijzonder dat de gemeente de boete had moeten matigen.
2.8.
Allereerst was het aan de eigenaren van [naam bedrijf] , als ondernemers van een bedrijf, om zich goed op de hoogte te stellen van de voorwaarden voor vakantieverhuur. Het is algemeen bekend dat de gemeente strikt handhaaft op vakantieverhuur en dat er hoge boetes worden opgelegd. Het argument dat de eigenaren niet wisten dat ze iets deden wat niet was toegestaan, kan dus niet leiden tot matiging van de boete. Wat betreft het argument dat de woning moeilijk te verhuren was vanwege de doorgang door de winkel, overweegt de rechtbank dat er naar alle waarschijnlijkheid in deze tijd van krapte op de woningmarkt zonder veel moeite een huurder gevonden had kunnen worden. Daarnaast maakt het feit dat de eigenaren het niet verantwoord vonden om de etages te verhuren aan een vaste huurder vanwege de doorloop door de winkel, niet dat zij zich niet aan de regels voor vakantieverhuur hoefden te houden. Verder zal de verhuur aan toeristen ook hebben geleid tot doorloop door de winkel.
2.9.
Ook het feit dat de bestemming van de bovenste twee etages in het bestemmingsplan niet uitsluitend wonen was en dat deze etages bijvoorbeeld ook als opslag kunnen worden gebruikt, is geen reden voor matiging van de boete. Opslag is inderdaad toegestaan op grond van het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan staan de regels van de gemeente over onder andere het gebruik en de bestemmingen van gebouwen. De beoordeling en afweging vanuit het oogpunt van de ruimtelijke ordening is een andere dan de afweging die plaatsvindt bij het beoordelen van de vraag of er een vergunning op basis van de gemeentelijke huisvestingsverordening kan worden verleend. [3] Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt ook dat als een gebouw op enig moment is bestemd om in te wonen, dit adres tot de woonruimtevoorraad behoort. [4] De woning van [naam bedrijf] behoort dus tot de woonruimtevoorraad. Daarom zijn de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening van toepassing. Het was op grond van die regelgeving verboden om de woning - zonder aan alle voorwaarden voor vakantieverhuur te voldoen - aan de bestemming tot bewoning te onttrekken door deze te verhuren aan toeristen. De rechtbank ziet niet in dat de ernst van de overtreding minder is in de situatie van eiser. De schaarste aan woonruimten in Amsterdam verenigt zich slecht met het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Dat [naam bedrijf] twee etages aan toeristen verhuurde, heeft daarbij direct effect op de leefbaarheid van de stad. Immers kan er eerder sprake zijn van overlast voor de buren (vooral in het geval van [naam bedrijf] , omdat er ’s avonds niemand in het pand was) en er komen op die manier meer toeristen naar de stad.
2.10.
Wat betreft de financiële situatie van [naam bedrijf] , blijkt uit de overgelegde stukken niet dat het bedrijf failliet gaat door de boete. Uit de stukken blijkt dat [naam bedrijf] in 2018 een verlies heeft gedraaid van € 58.386,88 en in 2019 een verlies van € 808,88. Daarbij zijn in het financiële overzicht niet de opbrengsten uit de vakantieverhuur opgenomen. Verder valt niet in te zien dat met een betalingsregeling de boete op termijn gewoon betaald kan worden, zonder dat faillissement het directe gevolg is. Ook de financiële situatie van [naam bedrijf] is dus geen reden om de boete te matigen.
3.Overwegingen tot slot
3.1.
Het beroep van eiseres is ongegrond. Dit betekent dat de rechtbank eiseres niet in het gelijk stelt en dat eisers de boete van € 20.500 moeten betalen.
3.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de gemeente in de proceskosten van eiseres te veroordelen of het griffierecht dat eiseres heeft betaald, te laten vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, de rechter, en mr. A. Teggelaar, de behandelend jurist en griffier op zitting. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2019.
Rechter
Griffier
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen. [5]
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader(zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit)
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.2, eerste lid en onder a
De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken.
Artikel 3.1.2, vierde lid
Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 3.1.2, vijfde lid
Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a van de wet
overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Bijlage 3 tabel 2
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeelte- lijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimte- voorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
Niet melden
vakantieverhuur of bed & breakfast
€ 6.000,-
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2 (toen het artikel werd ingevoerd)
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Er wordt een hogere boete opgelegd indien de overtreder in bezit is van meerdere panden. In dat geval mag van enige kennis van de regelgeving worden uitgegaan. Bij recidive (herhaling van de overtreding van hetzelfde feit, binnen drie jaar) wordt ook een hogere boete opgelegd. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).