Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/7434
zittingsdatum: 18 juli 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 juli 2019 in de zaak tussen
[eiser] ,eiser
(gemachtigde: mr. C.F.J.M. Nelemans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder (hierna: de gemeente)
(gemachtigde: [naam] ).
1.Conclusie
1. De rechtbank stelt eiser gedeeltelijk in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om met het bestreden besluit van 5 november 2018 [1] aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen, omdat hij zijn woning in het verleden zonder vergunning en in strijd met de Huisvestingswet heeft verhuurd aan een woongroep (omzetting van een zelfstandige in een onzelfstandige woonruimte). De rechtbank ziet in deze zaak aanleiding de boete te matigen van een bedrag van € 18.000,- naar een bedrag van € 6.000,-. De rechtbank licht hieronder toe hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
2.De gemeente is bevoegd om aan eiser een boete op te leggen
Overtreding van de Huisvestingswet
2.1.
Eiser is eigenaar van een woning op het adres [adres] in [woonplaats] .
Niet in geschil tussen partijen is dat eiser deze woning op 13 maart 2018 - zonder de benodigde vergunning - had verhuurd aan zes mensen van een woongroep, met ieder een eigen huurcontract. Toezichthouders van de gemeente hebben dit geconstateerd in het kader van een onderzoek.
2.2.
De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat eiser hiermee een zelfstandige woonruimte heeft omgezet in zes onzelfstandige woonruimtes. Het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes is - zonder de benodigde vergunning - niet toegestaan op grond de Huisvestingswet, waardoor er sprake is van een overtreding. [2] De gemeente mocht eiser als overtreder aanmerken, omdat hij de eigenaar is van de betreffende woning en hij de verhuursituatie heeft erkend. Omdat er sprake is van een overtreding, was de gemeente op grond van de Huisvestingsverordening bevoegd om aan eiser een boete op te leggen. [3] De beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd in dit kader slagen niet en worden hieronder besproken.
De beroepsgronden
2.3.1.
Eiser heeft allereerst - samengevat - aangevoerd dat de Huisvestingsverordening waarin is bepaald dat alle woonruimte in Amsterdam is aangewezen, onverbindend is. Het aangewezen deel ziet alleen op het goedkope deel van de woningmarkt en niet op de hogere segmenten, waarin de woning van eiser valt. De onderzoeksrapporten die ten grondslag liggen aan de Huisvestingsverordening en waaruit schaarste zou blijken, voldoen bovendien niet aan de eisen die de wetgever hieraan stelt. Dat het om uitsluitend goedkope woonruimte moest gaan, blijkt uit de wijziging van de Huisvestingswet. Met de wijziging van 29 mei 2019 is het woord “goedkoop” in artikel 2 van de Huisvestingswet vervallen.
2.3.2.
De rechtbank concludeert dat deze beroepsgronden niet slagen. De hoger beroepsrechter heeft al over deze kwesties geoordeeld. Op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet moet de gemeenteraad in een gemeentelijke huisvestingsverordening aanwijzen welke woonruimte behoort bij de woonruimtevoorraad. De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om ook duurdere woningen aan te kunnen wijzen als woonruimte, die behoort bij de woonruimtevoorraad in de zin van artikel 21 van de Huisvestingswet. Wel is daarbij vereist dat de gemeente bij een dergelijke aanwijzing onderbouwt dat die woonruimte schaars is. Er is op het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste aan woningen. Dit is onderzocht en voldoende onderbouwd door de gemeente. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van het gehele grondgebied gewenst. [4] Dat het woord “goedkoop” in artikel 2 van de Huisvestingswet is vervallen, doet niet af aan de conclusie van de hoger beroepsrechter. Volgens de toelichting op deze bepaling verschaft deze wijziging enkel duidelijkheid over het toepassingsbereik van artikel 2 van de Huisvestingswet. [5]
2.4.
Ook over het beroep van eiser op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM [6] (mensenrechtenverdrag) - waarin het recht op eigendom is vastgelegd - heeft de hoger beroepsrechter al geoordeeld. Het recht op eigendom laat onverlet laat dat er wetten zijn opgesteld, die noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de leefbaarheid ten doel. Het vergunningenstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking wordt toegestaan en biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woonvoorraad en de leefbaarheid te beschermen. [7] Anders dan eiser heeft betoogd, is er dus geen strijd met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM.
2.5.1.
Eiser heeft verder aangevoerd dat de gemeente hem eerst een waarschuwing had moeten geven, voordat er een boete werd opgelegd. De bevoegdheid van de gemeente om een boetebesluit te nemen is discretionair. De gemeente moet daarom per geval beslissen of er een boete wordt opgelegd of dat er een waarschuwing wordt gegeven. In dit geval was een waarschuwing op zijn plaats.
2.5.2.
Ook deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Bij constatering van een overtreding als in deze zaak, legt de gemeente op grond van het beleid direct een boete op zonder een waarschuwing te geven. [8] De gemeente heeft de politieke keuze gemaakt om in deze tijd streng te handhaven op het onrechtmatig gebruik van woningen, onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. De gemeente heeft in het verweerschrift toegelicht dat de boetes een afschrikwekkend effect moeten hebben. Dit effect zou teniet worden gedaan als steeds bij een eerste overtreding een waarschuwing wordt gegeven. Het resultaat zou dan immers zijn dat overtreders de eerste controle afwachten met als gevolg een toename van illegale verhuur. De rechtbank vindt dit beleid niet onredelijk.
3.De rechtbank matigt de boete
De gemeente heeft een boete van € 18.000,- opgelegd
3.1.
De gemeente heeft de hoogte van de boete vastgesteld op grond van de Huisvestingsverordening. Uit bijlage 3, tabel 2 bij de Huisvestingsverordening volgt dat er bij het omzetten van een zelfstandige woonruimte in vijf of meer kamers een boete van
€ 18.000,- wordt opgelegd. De gemeente heeft op de zitting uitgelegd dat er bij het opleggen van boetes vanwege overtreding van de Huisvestingswet is gekozen voor een gefixeerd boetestelsel. Dat houdt in dat bij een bepaalde overtreding een vast boetebedrag wordt opgelegd. De gemeenteraad heeft bij de totstandkoming van dit gefixeerde boetstelsel de proportionaliteit en redelijkheid van de hoogte van de boetes in verhouding tot de verschillende overtredingen al meegewogen. De gemeente hoeft de hoogte van de boete daarom niet in elke zaak opnieuw vast te stellen.
3.2.
In dit geval geldt een vast boetebedrag van boetebedrag van € 18.000,-. Er zijn volgens de gemeente in deze zaak geen bijzondere omstandigheden om af te wijken van het gefixeerde boetestel. De gemeente hanteert hoge boetebedragen met een afschrikwekkend effect, vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. Door het stelsel van vergunningen voor het omzetten van woningen, kan de gemeente de woonruimteverdeling sturen. Dit is van groot belang voor de leefbaarheid van de stad. Doordat verhuurders een vergunning moeten aanvragen, heeft de gemeente inzicht in de woonruimteverdeling.
De gemeente kan op die manier bijvoorbeeld kijken hoeveel huizen met studenten of woongroepen in een bepaald gedeelte van een buurt gepast zijn, in verhouding tot het aantal gezinswoning of woningen voor alleenstaanden.
Het beoordelingskader
3.2.1.
Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden. [9] Dit sluit aan bij artikel 6 van het EVRM. De bestuurlijke boete die aan eiser is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van het EVRM met zich mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
3.2.2.
Dit betekent dat de rechtbank, net als de gemeente, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (als dat nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Het boetebedrag is niet proportioneel
3.3.1.
De rechtbank is van oordeel dat het boetebedrag van € 18.000,- in deze zaak niet proportioneel is gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
3.3.2.
De rechtbank stelt voorop dat de gemeente met het stelsel van vergunningen voor het omzetten van woningen de woonruimteverdeling kan sturen. Verweerder wil een evenwichtige en diverse woonruimtevoorraad. Daar horen ook woningen bij die geschikt zijn voor gezinnen. Daarom is het belangrijk dat iemand een vergunning aanvraagt en niet zomaar zijn woning omzet door kamers te verhuren.
3.3.3.
Uit bijlage 3, tabel 2 bij de Huisvestingsverordening volgt dat er bij het omzetten van woonruimte in maximaal vier kamers een boete van € 6.000,- wordt opgelegd, terwijl er bij het omzetten naar meer dan vier kamers een boete van € 18.000,- wordt opgelegd. De gemeente heeft op de zitting uitgelegd dat dit te maken heeft met de leefbaarheid. Bij vijf kamers of meer is er meer kans op overlast.
3.3.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser op het moment dat hij zijn woning ging verhuren aan de woongroep, geen omzettingsvergunning hoefde aan te vragen. Op grond van de destijds geldende regelgeving hoefde de eigenaar zich niet te melden bij de gemeente. De huurders moesten zich enkel als woongroep melden bij de gemeente met een huurcontract en aanmeldformulier ondertekend door de eigenaar. Eiser heeft uitgelegd dat hij met de huurders had afgesproken dat zij zich zouden melden bij de gemeente. Niet wordt betwist dat de huurders zich als woongroep ook hebben ingeschreven in het Brp. Zij hebben echter geen door de eigenaar ondertekend meldingsformulier ingediend. De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat het laakbaar is dat eiser, in zijn hoedanigheid van eigenaar en professioneel verhuurder, de huurders niet een door hem ondertekend meldingsformulier heeft meegegeven en dat hij achteraf niet heeft gecontroleerd of de melding van de woongroep goed was gegaan. De rechtbank vindt een boete van € 6.000,- daarom passend. Het is belangrijk dat mensen zich op de juiste manier melden en vergunningen aanvragen, zodat de gemeente inzicht heeft in de woonruimteverdeling en hierop kan sturen.
3.3.5.
De rechtbank is van oordeel dat er in de zaak van eiser - ondanks dat het ging om meer dan vier kamers - geen rechtvaardiging is om de boete op te hogen met een bedrag van € 12.000,-. De rechtbank weegt mee dat eiser vanaf het begin de intentie had om de woning te verhuren aan een woongroep en dit ook heeft gemeld bij de gemeente en Brandweer. Hij heeft in dat kader afspraken gemaakt met de huurders, die zich zouden melden bij de gemeente. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de gemachtigde van eiser op de zitting een uitdraai heeft overgelegd van de website van de gemeente, waarin de gemeente aangeeft dat uit een evaluatie van het beleid woningdelen is gebleken dat de regels voor zowel verhuurders als huurder onvoldoende duidelijk waren. Verder weegt de rechtbank mee dat de woning 156 vierkante meter, brandveilig was en dus geschikt voor een woongroep. Ten slotte heeft eiser een omzettingvergunning gekregen, nadat de overtreding is geconstateerd, zodat het inmiddels gaat om een rechtmatige situatie waarbij de leefbaarheid van de stad niet in het gedrang is gekomen.
3.3.6.
Samenvattend is het verwijt dat eiser gemaakt kan worden dat hij de huurders geen ondertekend meldingsformulier heeft meegegeven, terwijl er verder in dit concrete geval geen gevolgen zijn geweest voor de leefbaarheid en de gemeente zelf heeft erkend dat de regelgeving omtrent het melden van woongroepen destijds onduidelijk was. Gelet op alle hiervoor genoemde feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, vindt de rechtbank een boete van € 6000,- passend.
4.Overwegingen tot slot
4.1.
Het beroep is gegrond. Eiser wordt gedeeltelijk in het gelijk gesteld. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eiser ten onrechte een boete van € 18.000,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat het boetebesluit van € 18.000,- ongedaan wordt gemaakt. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op € 6.000,-. De rechtbank geeft eiser wel mee dat de gemeente in hoger beroep kan tegen de uitspraak van de rechtbank.
4.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
4.3.
De rechtbank veroordeelt de gemeente in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op € 6.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eisers te vergoeden.
- veroordeelt de gemeente in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, de rechter, en mr. A. Teggelaar, de behandelend jurist en griffier op zitting. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2019.
Rechter
Griffier
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen. [10]
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Huisvestingswet 2014
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Artikel 21 c
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1 Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een
huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van
wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
p. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die
een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt
aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 21
van de wet aangewezen.
Woningvormen
Het woningvormen is een nieuw begrip in de Huisvestingswet 2014.
Als gevolg van woningvormen verandert de samenstelling van de woningvoorraad en is een vergunning nodig. Van woningvorming is altijd sprake wanneer van één woonruimte, meerdere woonruimten worden gevormd. Bij woningvorming wordt doorgaans grotere woonruimte die geschikt is voor grotere huishoudens, verbouwd tot kleinere woonruimten voor meerdere kleinere huishoudens. Om die reden wordt sturing hierop noodzakelijk geacht.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Omzetten
21 onder c
Woonruimte omzetten in maximaal 4 kamers
€ 6.000,-
€ 20.500,-*
Omzetten
21 onder c
Woonruimte omzetten in 5 of meer kamers
€ 18.000,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649 en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953.
Toelichting bij artikel 4.2.2
(…) Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Gemeentewet
Artikel 122
De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen.