Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/1086
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiser (es) 1] en [eiser (es) 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. M.J. Pelinck),
en
de staatssecretaris van Financiën, Team Juridische Zaken van het Directoraat‑Generaal Belastingdienst,verweerder
(gemachtigden: [naam] en [naam] ).
Procesverloop
Op 16 november 2017 hebben eisers verweerder verzocht om openbaarmaking van stukken vanaf 2016 met betrekking tot de jaarlijkse kosten van het [team] van de belastingdienst, over doorberekening van kosten op grond van het profijtbeginsel en over de onderbouwing van de extra benodigde capaciteit om bij de belastingdienst te kunnen voldoen aan de Europese pseudowetgeving voor belastingrulingspraktijken.
Met het besluit van 7 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder alsnog beslist op het verzoek van eisers om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Met het besluit van 1 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard.
Deze besluiten zijn onder toepassing van artikel 6:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het beroep van eisers meegenomen.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Eisers hebben de rechtbank met de brief van 27 juni 2018 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wat dient de rechtbank thans te beoordelen?
1.1.
Zoals ter zitting is besproken, behoeft het onderdeel van het niet tijdig beslissen door verweerder geen bespreking meer. De beoordeling van de rechtbank zal zich toespitsen op de beslissing op bezwaar van 1 mei 2018 (het bestreden besluit).
1.2.
In het primaire besluit deelt verweerder mede dat met betrekking tot de volgende onderwerpen geen stukken zijn aangetroffen:
- de berekening van kosten van het [team] team van de Belastingdienst;
- het doorberekenen van kosten van het afgeven van een belastingruling aan belastingplichtigen op grond van het profijtbeginsel.
De gevonden documenten over onderwerp 3 worden niet verstrekt op basis van artikel 11 van Pro de Wob.
1.3.
In de beslissing op bezwaar heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard. Voor de onderwerpen 1 en 2 geldt dat er geen doorberekening plaatsvindt en dat er (dus) geen documenten van zijn. Voor onderwerp 3 geldt dat er in het primaire besluit inderdaad geen nadere identificatie van de documenten heeft plaatsgevonden. In zoverre is het bezwaar gegrond.
1.4.
Ten tijde van het indienen van het Wob‑verzoek waren twee documenten voorhanden:
i. Een conceptmemo 2017-1250 Europese pseudowetgeving rulings, en
ii. Een conceptmemo 2017-1250 Implementatie richtsnoeren op het gebied van rulings.
Het verstrekken van informatie aan de Tweede Kamer door [naam] van [naam] op 18 februari 2018 heeft invloed op de afweging om de documenten al dan niet openbaar te maken. Door tijdsverloop is inmiddels het conceptmemo onder ii. definitief geworden. Verweerder komt tot de volgende afweging.
Het conceptmemo onder i. heeft niet het stadium van definitief bereikt en is in zijn geheel aan te merken als een verzameling persoonlijke beleidsopvattingen die zijn geuit in het kader van intern beraad. Het conceptmemo onder i. komt dan ook niet voor openbaarmaking in aanmerking op grond van artikel 11 van Pro de Wob.
Het conceptmemo onder ii. is kort voor het verschijnen van de Kamerbrief van 18 februari 2018 definitief geworden. Dit document is weliswaar opgemaakt voor intern beraad bij de voorbereiding van die Kamerbrief, maar komt grotendeels voor openbaarmaking in aanmerking. Door tijdsverloop is dit onderdeel van het bezwaar gedeeltelijk gegrond. Enkele passages van het conceptmemo onder ii. zijn niet openbaar gemaakt met toepassing van de weigeringsgronden van artikel 11 van Pro de Wob dan wel artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Namen van medewerkers zijn onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
Standpunt eisers
2. Eisers hebben ter zitting verduidelijkt dat er voor hen drie pijnpunten zijn:
- Het is niet aannemelijk dat er niet meer documenten zijn die onder de reikwijdte van hun Wob‑verzoek vallen;
- Eisers vragen zich af wat er is geweest aan beleidsvorming over eventuele doorbelasting van de kosten van het APA-ATR aan aanvragers van een belastingruling;
- Verweerder heeft artikel 11, eerste lid, van de Wob verkeerd toegepast. Het memo onder i. is het concept voor memo ii., maar memo i. is niet openbaar gemaakt. Het is onwaarschijnlijk dat memo i. inschattingen van één persoon bevat. Het memo ii. is een uitwerking van het memo i.
Beoordeling door de rechtbank
Niet aangetroffen stukken
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er niet meer op papier staat dan door hem aangegeven en heeft toegelicht waarom dat volgens hem het geval is. Ter zitting heeft verweerder daar nog aan toegevoegd dat niet alleen het [team] is betrokken bij rulings, maar dat ook inspecteurs in den lande dat zijn. De invalshoek van eisers houdt daar geen rekening mee. De discussie over het profijtbeginsel bij overheidsdiensten kan niet zo worden overgezet op belastingrulings. Bij rulings kan het profijt aan beide kanten liggen; zowel bij de burger als bij de overheid. Anders dan eisers lijken te veronderstellen is het niet alleen de belastingplichtige die profijt heeft van een ruling. Zo bezien is er ook geen noodzaak om berekeningen op te stellen die door eisers worden gevraagd.
4. Eisers vinden verweerders standpunt ongeloofwaardig. Directe aanleiding voor hen om hun verzoek te doen was de publicatie van een rapport van de Afdeling advisering van de Raad van State over doorbelasting kosten van toezicht aan bedrijfsleven [1] . Eisers menen te weten dat dat rapport en discussie daarover in Tweede en Eerste Kamer ook bij financiën aanleiding is geweest om te kijken of wenselijk is om het door te belasten.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerders ontkenning, mede gelet op de daarbij gegeven toelichting, geloofwaardig is te achten. Het beroep van eisers op het Afdelingsrapport en op de Kamerbrief van 29 maart 2017 [2] maakt dit niet anders, nu het daar ging om de doorberekening van toezichts- en handhavingskosten. De rechtbank volgt verweerder in diens stelling dat een ruling geen vorm van toezicht of handhaving is als bedoeld in die brief. Daaraan voegt de rechtbank nog toe, dat het kabinet in de Kamerbrief meerdere malen juist aangeeft minder (dan de Raad van State) te voelen voor het doorberekenen van handhavings- en toezichtskosten bij het bedrijfsleven. Van de zijde van eisers zijn ook overigens geen concrete feiten of gegevens in geding gebracht die twijfel doen rijzen aan die uitleg. Voor zover eisers menen dat het bestuurlijk ongewenst is te achten dat documenten als door hen aangeduid ontbreken op verweerders ministerie, kan dat niet leiden tot gegrondverklaring van hun beroep.
Intern beraad
6. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
7. Eisers stellen zich op het standpunt dat inschattingen geen opvattingen zijn en daarnaast is het artikellid alleen bedoeld om individuele ambtenaren te beschermen.
8. De rechtbank stelt voorop dat bij artikel 11 van Pro de Wob de bescherming van de vertrouwelijkheid van het interne beraad centraal staat. Dat uitgangspunt staat op gespannen voet met het uitgangspunt dat overheidsinformatie in beginsel openbaar is. Daarop is in het verleden ook de nodige kritiek geleverd [3] . Dat heeft echter niet geleid tot een wijziging van het wettelijk regime.
9. Na bestudering van de stukken stelt de rechtbank vast dat memo i. het concept is voor memo ii. en dat sommige openbaar gemaakte onderdelen van memo ii. (ook) onderdeel uitmaken van memo i. Wat concept is mag worden geweigerd op grond van de Wob. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5699.
10. Eisers hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat inschattingen geen opvattingen zijn maar meningen en als zodanig géén persoonlijke beleidsopvattingen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gaat om intern beraad.
11. Hiervóór heeft de rechtbank reeds overwogen dat bij artikel 11 van Pro de Wob de bescherming van de vertrouwelijkheid van het interne beraad centraal staat. Met verweerder acht de rechtbank dit uitgangspunt leidend voor de niet openbaar gemaakte onderdelen van memo ii. De door eisers voorgestane beperkte grammaticale uitleg van de term persoonlijke beleidsopvattingen doet daaraan geen recht. Die uitleg zal de rechtbank dan ook niet volgen.
12. Dat brengt met zich dat de toepassing van artikel 11 door Pro verweerder ook voor het overige rechtmatig is te achten. De rechtbank ziet verder geen aanleiding om de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob (inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen) op delen van memo ii onrechtmatig te achten.
Conclusie
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de (verdere) openbaarmaking van de stukken mocht weigeren met toepassing van een of meer van de toegepaste weigeringsgronden.
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. M.A. Broekhuis en mr. L.C. Bachrach, leden, in aanwezigheid van mr. W.H. Bolt, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.