Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/5079 en 18/5080
uitspraak van meervoudige kamer van 20 augustus 2019 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. W.J. Leenders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: [naam] ).
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ten behoeve van het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar acht onzelfstandige woonruimten op de locatie [adres] te [plaatsnaam] geweigerd.
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder een omgevingsvergunning op grond van de Wabo ten behoeve van het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar tien onzelfstandige woonruimten op de locatie [adres] te [plaatsnaam] geweigerd.
Bij besluit van 24 juli 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard en het primaire besluit I gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering.
Bij besluit van 24 juli 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II eveneens ongegrond verklaard en het primaire besluit II gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten I en II afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 18 januari 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens was namens eiser aanwezig [naam] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde partijen in de gelegenheid te stellen om schriftelijk nadere informatie te verstrekken. Verweerder heeft gereageerd bij brief van 24 januari 2019. Eiser heeft gereageerd bij brief van 1 februari 2019.
Bij beslissing van 12 februari 2019 heeft de rechtbank de zaken ter verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
De zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 16 mei 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Achtergrond van de zaken
1. Eiser is eigenaar van de woningen aan de [adres] en de [adres] te [plaatsnaam] . Eerstgenoemde woning valt onder de werkingssfeer van het bestemmingsplan [naam] en heeft de bestemming ‘Woningen’. De woning gelegen aan de [adres] valt onder de werkingssfeer van het bestemmingsplan [naam] ’ en heeft de bestemming ‘Wonen’. Onder woning wordt in beide bestemmingsplannen verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden. De woning aan de [adres] te [plaatsnaam] is een twee-onder-een-kap woning, gelegen in een woonwijk. De woning aan de [adres] betreft een hoekwoning, eveneens gelegen in een woonwijk.
2. Eiser wil de woning aan de [adres] gaan verhuren als acht onzelfstandige woonruimten. Eiser heeft hiertoe op 12 januari 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van het omzetten van deze woning naar acht onzelfstandige woonruimten en verzocht hiervoor af te wijken van de bepalingen van het bestemmingsplan ‘ [naam] ’. Bij het primaire besluit I is de aanvraag afgewezen.
3. De woning aan de [adres] wil eiser gaan verhuren als tien onzelfstandige woonruimten. Eiser heeft hiertoe op 17 november 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van het omzetten van deze woning naar tien onzelfstandige woonruimten en verzocht om hiervoor af te wijken van de bepalingen van het bestemmingsplan ‘ [naam] ’. Bij het primaire besluit II is de aanvraag afgewezen.
Besluitvorming
4. In beide primaire besluiten is ten aanzien van de ruimtelijke ordening onder andere overwogen dat de gevraagde omgevingsvergunning een negatieve invloed op de sociale cohesie van de wijk zou hebben. Hierbij is betrokken dat er in Amsterdam - [stadsdeel] – het deel van Amsterdam waarin beide woningen zijn gelegen - op locaties bij metrostations en treinstations reeds veel kleine woningen zijn gerealiseerd voor de doelgroep studenten/kamerbewoners. Amsterdam voert juist het beleid om extra woningen binnen het middensegment te creëren, terwijl omzetting van de woningen naar kamergewijze verhuur tot een reductie van het aantal middensegmentwoningen leidt.
5. Bij de bestreden besluiten I en II zijn de bezwaren ongegrond verklaard en de primaire besluiten I en II gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering voor wat betreft de ruimtelijke ordening. Ongewenst is de menging in bestaande woonwijken die gericht zijn op één huishouden. Kamergewijs bewonen van een woning heeft een andere ruimtelijke uitstraling, effect en impact op de omgeving, aldus de nadere motivering.
6. Verweerder heeft in beroep toegelicht dat bij de beoordeling van aanvragen als de onderhavige altijd een vaste gedragslijn heeft gegolden. Naar aanleiding van een handhavingsactie in de flats [naam] en [naam] is deze vaste gedragslijn volgens verweerder met ingang van oktober 2017 gewijzigd. Voor wat betreft de flat [naam] wordt niet langer meegewerkt aan vergunningverlening voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Voor de rest van Amsterdam - [stadsdeel] geldt dat bij de beoordeling van een dergelijke vergunningaanvraag een kritische afweging dient te worden gemaakt. Toegelicht is dat in beginsel niet wordt meegewerkt aan vergunningverlening voor omzetting van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten, behoudens voor woningen gelegen in de noordwesthoek van het stadsdeel Amsterdam - [stadsdeel] . Dat deel van [stadsdeel] wordt volgens de ‘Woonvisie 2020’ het meest aantrekkelijk geacht voor studenten en jongeren. Gelet op de nabijheid van openbaar vervoer, de aanwezigheid van onderwijsinstellingen en uitgaansmogelijkheden zijn woningen in die hoek namelijk het meest geschikt voor studenten. Voor woningen die niet in de noordwesthoek van het stadsdeel liggen en zijn bestemd voor gezinnen wordt menging ongewenst geacht. Dit omdat studenten een grotere druk op de omgeving leggen, bijvoorbeeld ten aanzien van (fiets)parkeren en geluid. Bovendien vinden er onder kamerbewoners veel meer verhuisbewegingen plaats. De hoge doorstroom heeft een negatieve invloed op de sociale cohesie in de wijk. Verweerder hecht eraan om dit deels nieuwe en kwetsbare woonmilieu te beschermen.
Standpunt van eiser
7. Eiser heeft tegen beide bestreden besluiten aangevoerd dat sprake is van een koerswijziging in het beleid van verweerder die niet kenbaar is gemaakt. Sinds oktober 2017 worden er geen omgevingsvergunningen voor omzetting van woningen meer verleend terwijl vergunningverlening daarvoor nooit een probleem was. Voorts is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat ten behoeve van andere woningen gelegen in dezelfde buurten wel omgevingsvergunningen zijn verleend voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimten. Eiser heeft over de vergunningaanvraag voor de woning in de [adres] nog gesteld dat in het primaire besluit I ten onrechte een beslissing is genomen op de oorspronkelijke aanvraag die zag op het omzetten naar acht onzelfstandige woningen. De aanvraag is namelijk gewijzigd en verzocht is om een omgevingsvergunning voor omzetting naar tien onzelfstandige woningen. Nu niet is besloten op de aanvraag voor het omzetten naar tien onzelfstandige woningen is van rechtswege daarvoor vergunning verleend, aldus eiser.
Wettelijk kader
8. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (…).
9. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef, sub a, onder 2, van de Wabo, kan, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, de zogenaamde kruimelgevallen.
10. Op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) kan voor de activiteit het gebruiken van bouwwerken alsnog een omgevingsvergunning worden verleend voor kruimelgevallen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
Beoordeling door de rechtbank
Vergunning verleend van rechtswege voor de woning aan de [adres] ?
11. Volgens verweerder is er van eiser een wijzigingsformulier ontvangen, maar is deze wijziging terecht niet meegenomen in de besluitvorming omdat het geen wijziging van ondergeschikte aard betrof. De rechtbank stelt vast dat dit standpunt door eiser ter zitting niet langer is bestreden. Gelet hierop heeft verweerder terecht enkel beslist op de aanvraag die ziet op de wijziging naar acht onzelfstandige woningen. Van een van rechtswege verleende vergunning voor omzetting naar tien onzelfstandige woningen is dan ook geen sprake.
De weigering van de omgevingsvergunning
12. De rechtbank stelt vast dat uit de toelichting van verweerder volgt dat ter onderbouwing van de afgewezen omgevingsvergunningen wordt verwezen naar een met ingang van oktober 2017 ingezette wijziging van een vaste gedragslijn en niet naar vastgesteld en gepubliceerd beleid. Ter beoordeling van de rechtbank ligt thans de vraag voor of verweerder overeenkomstig deze vaste gedragslijn de omgevingsvergunningen in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
13. Niet in geschil is dat beide woningen niet in de noordwesthoek van het stadsdeel Amsterdam - [stadsdeel] liggen. Verweerder was hierdoor gehouden bij de beoordeling van de vergunningaanvragen overeenkomstig de vaste gedragslijn te handelen en ten aanzien van de aanvragen een kritische afweging te maken. De uitkomst van die afweging dient kenbaar te zijn en dient deugdelijk te worden gemotiveerd, zo volgt uit artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
14. In Amsterdam - [stadsdeel] is gekozen voor differentiatie naar inkomenscategorie of levensfase, terwijl er tegelijk gestreefd wordt naar het ontwikkelen van homogene subbuurten voor hogere inkomensgroepen en/of huishoudens met een specifieke woonwens/leefstijl, dit om overlast te voorkomen. Ten aanzien van de woning gelegen aan de [adres] heeft verweerder toegelicht dat deze woning zich bevindt in een rustige buurt met eengezinswoningen. Het doel is om gezinnen als eigenaar-bewoners aan te trekken en te behouden. Gezien dit streven is het onwenselijk om (verdere) menging met kamerhuurders mogelijk te maken. Verweerder heeft gewezen op de parkeerdruk en ook in aanmerking genomen dat er direct om de hoek van de woning reeds twee omgevingsvergunningen voor omzetting naar onzelfstandige woningen zijn verleend (voor de woningen op de [adres] [nummer] en [nummer] ). Als voor [adres] ook een vergunning zou worden verleend zouden deze woningen (met in totaal 26 huishoudens) de directe omgeving te veel domineren en de leefbaarheid te zeer aantasten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn beslissing om de omgevingsvergunning te weigeren aldus voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd.
15. Ten aanzien van de woning gelegen aan de [adres] heeft verweerder in aanmerking genomen dat er in 2008 wegens verloedering van de buurt grootschalig is gesloopt, waarbij vervangende nieuwbouw speciaal voor gezinnen is gerealiseerd. Verweerder heeft toegelicht dat kamergewijze verhuur en het daarmee gepaard gaande grotere aantal verhuisbewegingen de sociale cohesie (weer) zal doen afnemen en er bovendien te weinig stallingsmogelijkheden voor fietsen zijn en onvoldoende bergruimten. Het aanbieden van afval in de omgeving vormt reeds een probleem en zal groter worden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook deze beslissing tot weigering van een omgevingsvergunning heeft voorzien van een voldoende draagkrachtige motivering, zodat verweerder in redelijkheid de vergunning heeft kunnen weigeren.
16. Eiser heeft ten aanzien van beide geweigerde omgevingsvergunningen een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Eiser heeft aangevoerd dat voor de woningen [adres] [nummer] en [nummer] en de appartementen gelegen in de flat [naam] , meer specifiek voor appartement [naam] [nummer] te [plaatsnaam] , wel omgevingsvergunningen ten behoeve van omzetting van de woningen naar onzelfstandige woonruimten zijn verleend. Gezien de gelijke omstandigheden en gelijke regelgeving was verweerder gehouden om ook ten aanzien van de woningen aan de [adres] en de [adres] de omgevingsvergunningen te verlenen, aldus eiser.
17. Ten aanzien van de woningen in de [adres] [nummer] en [nummer] overweegt de rechtbank dat ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunningen voor die woningen de koerswijziging van de gedragslijn per oktober 2017 nog niet was doorgevoerd. Reeds hierom is geen sprake van gelijke gevallen en kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen. Ten aanzien van de woning [naam] [nummer] is door verweerder toegelicht dat die omgevingsvergunning van rechtswege was verleend maar naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift alsnog is geweigerd. Het betoog faalt.
Conclusie
18. De beroepen zijn ongegrond. Eiser krijgt geen gelijk.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. C.A.E. Wijnker, leden, in aanwezigheid van mr. L.M.M. Schenk, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2019.
griffier
voorzitter
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.