Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummers: AMS 18/7078, AMS 18/7160 en AMS 18/7161
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2019 in de zaken tussen
de besloten vennootschap [Rederij] B.V.,gevestigd te Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Bootsma en mr. F.W. Schokking).
Proces verloop
Bij besluiten van 20 mei 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde exploitatievergunningen voor de [vaartuigen] geweigerd.
Op 30 november 2018 heeft de rechtbank van eiseres beroepschriften ontvangen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaren tegen de primaire besluiten.
Bij besluit van 1 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft op 4 februari 2019 een nader beroepschrift ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [de persoon] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens zijn namens verweerder verschenen [de personen] , beiden werkzaam bij Waternet. De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld.
Overwegingen
Aanvragen eiseres
1. Op 1 mei 2018 heeft verweerder van eiseres aanvragen ontvangen voor nieuwe exploitatievergunningen voor de [bedrijfsvaartuigen] . De vaartuigen vallen binnen het segment ‘bemand groot’. De vergunningen zijn aangevraagd voor het met de bedrijfsvaartuigen vervoeren van passagiers in het vergunningsgebied 1 in Amsterdam.
Besluitvorming verweerder
2.1.
Bij de primaire besluiten heeft verweerder de aangevraagde vergunningen geweigerd omdat verweerder sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 juni 2017 [1] een algehele vergunningenstop (moratorium) heeft afgekondigd en ook de aanvragen van eiseres hieronder vallen [2] .
2.2.
Vanwege het uitblijven van een beslissing op haar bezwaarschriften heeft eiseres op 30 november 2018 bij de rechtbank beroepschriften ingediend gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaren. Eiseres heeft daarbij de rechtbank verzocht een dwangsom vast te stellen op de voet van artikel 8:55c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.3.
Op 1 februari 2019 heeft verweerder alsnog op de bezwaren beslist en de primaire besluiten gehandhaafd, onder wijziging van de motivering. Aan de weigering de exploitatievergunningen te verlenen, heeft verweerder de (intussen) op 17 januari 2019 in werking getreden ‘Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart’ (hierna: de Regeling 2022) ten grondslag gelegd. Artikel 1, eerste lid, bepaalt dat een vergunning bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid van de Verordening op het binnenwater (Vob) 2010 slechts wordt verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 om 8.00 uur en 31 maart 2020 om 18.00 uur. Het tweede lid bepaalt dat aanvragen die zijn ingediend in een andere dan de in het eerste lid genoemde periode worden afgewezen.
Ten aanzien van het beroepen niet tijdig beslissen
3.1
Tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan beroep worden ingesteld. Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan het beroepschrift worden ingediend als het bestuursorgaan niet tijdig een besluit heeft genomen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.
3.2.
De beslistermijn bedraagt op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, zes weken, gerekend vanaf het verstrijken van de bezwaartermijn. De rechtbank stelt vast dat de bezwaartermijn in dit geval is geëindigd op 1 augustus 2018, zodat verweerder in beginsel gehouden was om uiterlijk 12 september 2018 op de bezwaren van eiseres te beslissen.
3.3.
In het derde lid van artikel 7:10 van Pro de Awb is bepaald dat de beslissing op het bezwaar nog voor ten hoogste zes weken kan worden verdaagd. Verweerder heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en heeft bij brief van 29 augustus 2018 de beslistermijn verdaagd tot 24 oktober 2018. Het bestreden besluit is uiteindelijk op 1 februari 2019 genomen.
3.4.
Eiseres heeft verweerder bij faxberichten van 27 september 2018 in gebreke gesteld. Op dat moment was de beslistermijn nog niet verstreken, zodat deze ingebrekestelling prematuur is. Niet gebleken is dat eiseres op een later tijdstip nogmaals een ingebrekestelling heeft verstuurd. Een e-mail of brief waaruit zou blijken dat eiseres eerst nog akkoord moest gaan met verlenging van de beslissingstermijn, zoals door gemachtigde van eiseres op de zitting gesteld, heeft de rechtbank in het dossier niet aangetroffen. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het instellen van beroep, zoals genoemd in artikel 6:12, tweede lid, onder a, van de Awb en dat dus geen sprake is geweest van een ontvankelijk beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder. De beroepen zullen al daarom in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard en de rechtbank komt niet toe aan het vaststellen van een door verweerder aan eiseres te betalen dwangsom.
Ten aanzien van het bestreden besluit
4. De beroepen worden met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb geacht mede tegen het bestreden besluit te zijn gericht, nu dit besluit niet aan de bezwaren van eiseres tegemoet komt.
Zijn de primaire besluiten herroepen?
5.1.
Voordat de rechtbank toekomt aan de – inhoudelijke – beoordeling van het bestreden besluit op basis van de beroepsgronden, dient zij een oordeel te vormen over de vraag of het bezwaarschrift door verweerder gegrond had moeten worden verklaard door de gewijzigde motivering van verweerder in het bestreden besluit. In dat geval zouden de beroepen immers om die reden al gegrond zijn.
5.2.
Al hoewel verweerder in het bestreden besluit de bezwaren gegrond acht voor zover – conform het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 12 september 2018 [3] – het invoeren van een vergunningstop voor onbepaalde tijd onredelijk was vanwege het ontbreken van een einddatum, acht zij het bezwaar niettemin ongegrond. Volgens verweerder moet bij het nemen van de beslissing op bezwaar in beginsel het recht worden toegepast zoals dat op dat moment geldt en was inmiddels op 8 januari 2019 de ‘Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart’ (hierna: de Regeling 2022) vastgesteld, volgens welke regeling aanvragen die zijn ingediend buiten de periode tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020 afgewezen dienen te worden. Dat leidt er volgens verweerder toe dat de primaire besluiten – inhoudelijk – niet zijn herroepen, maar dat slechts de juridische grondslag is gewijzigd.
5.3.
De rechtbank stelt voorop dat de systematiek en uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift meebrengt dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen. Deze heroverweging biedt de gelegenheid fouten te herstellen. Wel geldt de eis dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van de heroverweging. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat heroverweging van een besluit niet in de weg staat aan handhaving van het primaire besluit op een andere grond dan die waarop dat besluit steunt. [4] In dat geval is er sprake van een wijziging van de juridische grondslag. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de primaire besluiten — onder verbetering van de rechtsgrond (maar onder ongegrondverklaring van het bezwaar) — gehandhaafd zijn gebleven. Het feitencomplex en de afwijzingen van de aanvragen zijn namelijk hetzelfde gebleven. Bovendien blijft de beleidsmatige reden om te weigeren dezelfde, namelijk dat afwijzing volgens verweerder nodig is omdat voldoende tijd moet worden genomen om op zorgvuldige en transparante wijze een nieuwe verdeelprocedure te ontwikkelen, die voldoet aan de eisen die onder meer de Dienstenrichtlijn daaraan stelt. Dit betekent dat de beroepen niet reeds vanwege de gewijzigde grondslag gegrond zijn.
Beoordeling van de beroepsgronden
6.1.
De rechtbank zal hierna het bestreden besluit inhoudelijk aan de hand van de beroepsgronden beoordelen. Eiseres heeft – samengevat – aangevoerd dat de Regeling 2022 om verschillende redenen onverbindend is en de afwijzingen daar dus niet op mogen worden gebaseerd. Daarnaast is het bestreden besluit volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd.
Mocht verweerder de aanvragen afwijzen op grond van de Regeling 2022?
6.2.
Onderwerp van geschil is of verweerder zijn bevoegdheid tot het verlenen dan wel weigeren van exploitatievergunningen voor bedrijfsvaartuigen met de Regeling 2022 juridisch goed heeft ingekleed. Eiseres stelt zich namelijk op het standpunt dat de Regeling 2022 onverbindend is.
6.3.
De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling in haar uitspraak van 12 september 2018 heeft geconcludeerd dat een vergunningenstop in beginsel als redelijk kan worden aangemerkt. In rechtsoverweging 14.1 heeft de Afdeling echter ook geconcludeerd dat een vergunningenstop voor onbepaalde tijd onredelijk wordt geacht, nu deze niet langer kan worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met het Unierecht strijdige situatie ongedaan te maken.
6.4.
In artikel 1, eerste lid, van de Regeling 2022 staat dat een vergunning als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 slechts wordt verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 om 8:00 uur en 31 maart 2020 om 18:00 uur. In het tweede lid staat dat aanvragen die zijn ingediend in een andere dan de in het eerste lid genoemde periode worden afgewezen. In artikel 2 staat Pro dat een vergunning als bedoeld in artikel 1 wordt Pro verleend met ingang van 1 maart 2022.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat de inhoud van de Regeling 2022 aansluit bij wat de Afdeling in haar uitspraak heeft geconcludeerd. Er is op dit moment weliswaar feitelijk sprake van een vergunningenstop, maar de Regeling 2022 bevat een periode in de nabije toekomst (van 1 maart 2020 tot en met 31 maart 2020) waarbinnen aanvragen kunnen worden ingediend. Het betreft dus een tijdelijke stop, die naar het oordeel van de rechtbank is gerechtvaardigd omdat, in afwachting van de per 1 maart 2022 opnieuw uit te geven vergunningen, voldoende tijd nodig is om op zorgvuldige en transparante wijze een nieuwe verdeelprocedure te ontwikkelen, die voldoet aan de eisen die onder meer de Dienstenrichtlijn daaraan stelt (conform de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018). Het ziet op toekomstig beleid, dat juist een goede voorbereiding verdient. Dat verweerder het noodzakelijk acht om te waarborgen dat het huidige aantal vergunningen niet toeneemt zodat het toekomstige beleid niet bij voorbaat wordt doorkruist, acht de rechtbank in dat verband eveneens gerechtvaardigd. De rechtbank benadrukt daarnaast dat eiseres niet de mogelijkheid wordt ontnomen om een aanvraag in te dienen. Zij dient dit echter binnen de daarvoor gestelde termijn te doen. Tegen de inhoud van de Regeling 2022 heeft eiseres niets ingebracht. De rechtbank ziet geen aanleiding aan te nemen dat de inhoud van de Regeling 2022 onredelijk is.
Bevat artikel 2.4.5, negende lid, van de Vob 2010 een te ruime delegatiegrondslag?
7.1.
In de Regeling 2022 worden regels gesteld met betrekking tot het verlenen van exploitatievergunningen voor de passagiersvaart als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid, van de Vob 2010. De rechtbank stelt vast dat verweerder met de vaststelling van de Regeling 2022 uitvoering heeft gegeven aan het negende lid van artikel 2.4.5 van de Vob 2010. In het negende lid staat dat het college nadere regels kan vaststellen. De stelling van eiseres dat het negende lid van artikel 2.4.5 van de Vob 2010 onverbindend is omdat het een ‘onbepaald karakter’ heeft, volgt de rechtbank niet. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels in het negende lid in samenhang dient te worden gelezen met het hele artikel 2.4.5 van de Vob 2010 en in die zin ook ziet op de invulling van het bepaalde in het eerste, tweede en derde lid. Dit betekent dat nadere regels mogen worden vastgesteld met betrekking tot het verlenen van een exploitatievergunning voor de passagiersvaart. Hierdoor is duidelijk welke bevoegdheid precies is overgedragen en dit past binnen de reikwijdte van artikel 2.4.5 van de Vob 2010.
7.2.
De rechtbank ziet, anders dan eiseres, evenmin dat artikel 156 van Pro de Gemeentewet aan het delegeren van deze nadere regels aan verweerder in de weg staat. In het eerste lid van deze bepaling wordt geregeld dat de gemeenteraad aan het college en aan een door hem ingestelde bestuurscommissie bevoegdheden kan overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat de wetgever met artikel 156 van Pro de Gemeentewet heeft willen uitsluiten dat een nadere regeling van onderwerpen waarbij vrijheden van burgers rechtstreeks betrokken zijn, wordt overgedragen aan het college. In dit geval krijgt de burger bij niet naleving van de nadere regeling te maken met straf of bestuursdwang, aldus eiseres. Deze stelling slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet, alleen al omdat het niet gaat om het overdragen van een sanctioneringsbevoegdheid, maar om een bevoegdheid een vergunning te verlenen of te weigeren.
Mag de Regeling 2022 worden vastgesteld in een algemeen verbindend voorschrift?
7.3.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de weigeringsgrond zoals die nu geldt, niet in een algemeen verbindend voorschrift (avv) als de Regeling 2022 had mogen worden vastgesteld. Met een avv is er namelijk geen ruimte voor een individuele belangenafweging, terwijl de formulering van het vijfde en zesde lid van artikel 2.4.5 van de Vob 2010 ten aanzien van de weigeringsbevoegdheid beleidsruimte veronderstelt. Eiseres stelt zich evenwel nadrukkelijk op het standpunt dat een dergelijke wettelijke plicht tot weigering niet enkel door middel van beleid moet worden vastgesteld, maar dat het in ieder geval niet door middel van een avv kan geschieden.
7.4.
De rechtbank overweegt dat geen rechtsregel zich in dit geval verzet tegen het vaststellen van nadere regels in een avv. Met betrekking tot de hier aan de orde zijnde vergunningaanvragen acht de rechtbank geen bijzondere omstandigheden aanwezig die nopen tot het onverbindend verklaren van Regeling 2022. De rechtbank merkt daarbij op dat blijkens de toelichting van de Regeling 2022 bij de totstandkoming van de Regeling onder verwijzing naar de Nota Varen I de belangen van alle betrokkenen zijn meegewogen. Eveneens verwijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor onder 6.4. door de rechtbank is vastgesteld en waartegen eiseres geen inhoudelijke argumenten heeft ingebracht.
Is sprake van strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel?
8.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de Regeling 2022 in strijd is met de rechtszekerheid omdat artikel 1, tweede lid, van de Regeling 2022 een terugwerkende kracht inhoudt, in die zin dat op aanvragen die eerder (ten onrechte) waren afgewezen op grond van het door de Afdeling onrechtmatig aangemerkte moratorium, alsnog afwijzend moet worden beslist op grond van een nieuw moratorium.
8.2.
De rechtbank overweegt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Ten tijde van de bestreden besluiten gold dus de Regeling 2022. De stelling van eiseres dat de strijdigheid zit in het feit dat de Regeling 2022 ook ziet op aanvragen – zoals die van eiseres – die reeds vóór de inwerkingtreding van de Regeling 2022 waren ingediend, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft, zoals de rechtbank hiervoor al heeft vastgesteld, in redelijkheid ervoor gekozen geen enkele vergunning te verlenen totdat de nieuwe verdeelprocedure nader is uitgewerkt. De rechtbank merkt daarbij op dat de situatie voor eiseres onveranderd is gebleven en het bovendien voorzienbaar was aangezien een tijdelijke vergunningenstop in de lijn der verwachtingen lag.
8.3.
Volgens eiseres is de Regeling 2022 ook in strijd met de rechtszekerheid omdat uit geen enkel stuk blijkt dat ten tijde van de vaststelling van de Regeling 2022 de belangen die verweerder in het kader van artikel 2.4.5 van de Vob 2010 dient te behartigen, ertoe dienen te leiden dat het aantal vaarbewegingen van geëxploiteerde passagiersvaartuigen dient te worden gemaximeerd. Deze grond slaagt niet, alleen al omdat de vraag of maximering van het aantal te verlenen vergunningen in deze procedure niet aan de orde is. Het gaat hier om de vraag of verweerder de aanvraag van eiseres mocht afwijzen omdat deze buiten de gestelde aanvraagperiode is gedaan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het stellen van een afgebakende aanvraagperiode juist de duidelijkheid heeft verschaft die door de Afdeling in haar uitspraak van 12 september 2018 wordt verlangd.
8.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met van algemene rechtsbeginselen, zodat er geen aanleiding bestaat om de Regeling 2022 noch artikel 2.4.5, negende lid, van de Vob 2010 onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.
Is sprake van strijdigheid met het motiveringsbeginsel?
9.1.
Het volgende geschilpunt betreft de vraag of verweerder de afwijzing van de aanvragen voldoende heeft gemotiveerd.
9.2.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de Regeling 2022 er niet aan in de weg staat om eiseres alsnog de gevraagde vergunningen te verlenen. Verweerder heeft immers als het nieuwe beleid voor de uitgifteronde 2022 wordt uitgevoerd, de bevoegdheid om deze vergunningen op grond van artikel 1.2.8 van de Vob 2010 in te trekken – zoals dat ook zal gelden voor alle andere exploitanten die een vergunning (voor onbepaalde tijd) hebben. Door het verlenen van de vergunningen aan eiseres is daarom, aldus eiseres, geen sprake van doorkruising van toekomstig beleid.
9.3.
De rechtbank volgt deze stelling niet, omdat – zoals hiervoor reeds door de rechtbank is geoordeeld – de Regeling 2022 daarvoor geen ruimte biedt. Verweerder heeft deze beperking genoegzaam gemotiveerd en deze is door de rechtbank redelijk geacht.
Conclusie
10. De beroepen zijn in zoverre ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen voor zover gericht op niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroepen tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. A.D. Belcheva en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. M. Oosterhuis, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.