Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/722
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Aldi Zaandam B.V., te Zaandam, eiseres (hierna: Aldi)
(gemachtigde: mr. P.M.L. Schilder Spel),
en
de colleges van burgemeester en wethouders van Zaanstad, Haarlemmermeer, Uithoorn en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (voorheen de dagelijks besturen van de bestuurscommissies van stadsdelen Zuid, Centrum, West, Zuidoost, Nieuw-West en Noord),verweerders
(hierna: de colleges)
(hierna: de colleges)
(gemachtigde: mr. P.H. Driessen).
Procesverloop
Op 22 augustus 2018 heeft Aldi een plan van aanpak ingediend bij de colleges.
In de brief van 10 oktober 2018 (hierna: de brief) hebben de colleges gereageerd op dit plan van aanpak.
Aldi heeft tegen de brief bezwaar gemaakt.
In de brief van 8 januari 2019 (hierna: de reactie) hebben de colleges zich - onder andere - op het standpunt gesteld dat er geen besluit was dat gericht is op rechtsgevolg.
Aldi heeft tegen de reactie beroep ingesteld.
De colleges hebben een verweerschrift ingediend.
Na sluiting van het vooronderzoek doet de rechtbank op verzoek van partijen zonder zitting uitspraak op het beroep.
Overwegingen
Wat is de aanleiding?
1. De aanleiding voor deze procedure is het plan van aanpak van 22 augustus 2018 van Aldi, dat zij op verzoek van de colleges heeft opgesteld. Dit plan van aanpak is een vervolg op een al goedgekeurde energie-audit van Aldi. [1] In het plan van aanpak heeft Aldi, in het kader van de verplichting van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) [2] , meegedeeld wanneer de kosteneffectieve energiebesparende maatregelen zullen worden uitgevoerd. Het plan van aanpak heeft betrekking op de filialen van Aldi in het werkgebied van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
2. Volgens de colleges is het genoemde plan van aanpak een hulpmiddel voor bedrijven om een effectieve uitvoering te geven aan de verplichting van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Een bedrijf kan in zo’n plan aangeven op welke wijze het invulling gaat geven aan deze plicht. Het biedt de mogelijkheid aan het bedrijf om met de uitvoering van de maatregelen aan te sluiten bij natuurlijke momenten in haar bedrijfsvoering, zoals investerings- en vervangingsmomenten of het regulier onderhoud en renovaties, aldus de colleges.
Is de reactie een besluit op bezwaar?
3.1.
Op grond van artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het mogelijk tegen een besluit bezwaar te maken en moet dit ook alvorens men beroep in kan stellen. Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3.2.
De rechtbank stelt in deze uitspraak allereerst vast dat, anders dan de colleges in hun verweerschrift concluderen, de reactie een besluit op bezwaar is. Het beslissen op een bezwaar door een bestuursorgaan is namelijk als zodanig op rechtsgevolg gericht. Dit geldt ook, indien uiteindelijk geconcludeerd moet worden dat de beslissing waartegen bezwaar is gemaakt zelf niet op enig rechtsgevolg is gericht. Oftewel, Aldi kan dus – als indiener van het bezwaarschrift – beroep instellen bij de bestuursrechter tegen het besluit op bezwaar, opdat deze kan controleren of het bestuursorgaan tot een juist oordeel is gekomen over de ontvankelijkheid van het bezwaar.
3.3.
De rechtbank leest de reactie van de colleges, gelet op het voorgaande, daarom aldus dat zij het bezwaar van Aldi niet-ontvankelijk hebben verklaard. Reden daarvoor is dat de brief geen besluit is in de zin van Awb, omdat het niet gericht is op rechtsgevolg. De rechtbank ziet zich in deze zaak dus voor de vraag gesteld of de colleges het bezwaar van Aldi tegen de brief terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard.
Is de brief een besluit?
4. Voor de beantwoording van de vraag of de brief een besluit is in de zin van
artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zijn vier aspecten van belang. Is de brief: 1) schriftelijk, 2) afkomstig van een bestuursorgaan, 3) van publiekrechtelijke aard en 4) een rechtshandeling. De eerste twee aspecten staan in deze zaak niet ter discussie, de laatste twee wel. De standpunten van partijen daarover luiden, samengevat, als volgt.
artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zijn vier aspecten van belang. Is de brief: 1) schriftelijk, 2) afkomstig van een bestuursorgaan, 3) van publiekrechtelijke aard en 4) een rechtshandeling. De eerste twee aspecten staan in deze zaak niet ter discussie, de laatste twee wel. De standpunten van partijen daarover luiden, samengevat, als volgt.
5.1.
In de brief verzoeken de colleges Aldi om een aantal concrete energiebesparende maatregelen in het plan van aanpak op te nemen en koppelen zij daar een termijn voor uitvoering aan. In het bijzonder bestrijdt Aldi dat de energiebesparende maatregel ‘dagafdekking van verticale koelmeubelen’ verplicht is, aangezien de terugverdientijd van de maatregel volgens haar langer is dan vijf jaar. Daarbij verwijst ze ook naar een eerdere (handhavings)procedure tussen partijen. Vanwege deze concrete genoemde maatregelen en termijnen voor de uitvoering, zou de brief volgens Aldi een besluit kunnen zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Aldi zou zich er overigens in kunnen vinden dat de brief geen besluit is in de zin van Awb, maar wil gelet op de rechtszekerheid een rechterlijk oordeel hierover. Aldi wil namelijk voorkomen dat als de brief toch een besluit is, dat besluit onherroepelijk wordt.
5.2.
De colleges stellen zich op het standpunt dat het door Aldi ingediende plan van aanpak niet voortkomt uit een wettelijk vereiste. Een dergelijk plan is bedoeld als een hulpmiddel voor een bedrijf om een effectieve uitvoering te geven aan de energiebesparingsverplichting van artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit. De reactie op het plan van aanpak - vervat in de brief van 10 oktober 2018 - is dan ook niet gericht op rechtsgevolg, aldus de colleges. Pas als de colleges gebruik maken van hun bevoegdheid om te handhaven of een maatwerkvoorschrift vaststellen, is sprake van een besluit in de zin van de Awb.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat de brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en motiveert deze conclusie als volgt.
6.2.
De energiebesparingsverplichting vloeit voort uit artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, wat op zichzelf een publiekrechtelijke grondslag vormt. Het Activiteitenbesluit verplicht echter niet tot het vaststellen van een plan van aanpak en ook niet tot het geven van een reactie daarop. De brief met de reactie op het plan van aanpak is daarmee naar het oordeel van de rechtbank slechts een mededeling van feitelijke en informatieve aard, die niet gericht is op enig rechtsgevolg en in zoverre dus ook geen publiekrechtelijke rechtshandeling is.
6.3.
Ook anderszins ziet de rechtbank niet dat de brief een publiekrechtelijke rechtsverhouding vaststelt, wijzigt of opheft. Hoogstens maken de colleges inzichtelijk hoe volgens hen de energiebesparingsverplichting van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bij Aldi nader ingevuld en uitgewerkt zou moeten worden en geven daarvoor zelfs een aantal tussentijdse data. Zonder wettelijke grondslag zijn deze termijnen op zichzelf echter niet rechtens bindend voor Aldi.
6.4.
Tot slot, bevat de brief evenmin een vaststelling van een overtreding, een voornemen (tot handhaving) of een waarschuwing. Er is ook geen maatwerkvoorschrift vastgesteld in de brief, nog los van de vraag of dit wel mogelijk is. [3] In de brief staat vermeld dat “te zijner tijd zal gecontroleerd worden of alle maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder, dan wel alle relevante erkende maatregelen zijn uitgevoerd”. De brief zelf bevat dus nog geen (conclusies van een) controle en loopt daar niet op vooruit. Dit betekent dat ook in deze zin geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Wat zijn de conclusies van de rechtbank?
7. Omdat de brief niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, hebben de colleges het bezwaar van Aldi terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is daarom ongegrond.
8. Voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, rechter, in aanwezigheid van
mr. C. Pasteuning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
19 november 2019.
mr. C. Pasteuning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
19 november 2019.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.