Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/1157, AMS 19/1158 en AMS 19/1159
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2019 in de zaken tussen
[eiser 1] , eiser 1,
[eiseres], eiseres,
[eiser 2], eiser 2,
[eiser 3], eiser 3,
allen te Ouderkerk aan de Amstel, gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. F. Wijnveld),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: N. Hamdach).
Conclusie
1.1.
Deze rechtszaak gaat over drie boetes van ieder € 6.000,-, die verweerder (hierna: de gemeente) aan eisers heeft opgelegd voor het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes. Eisers zijn het niet met deze boetes eens.
1.2.
De rechtbank stelt eisers deels in het gelijk. De rechtbank oordeelt dat alle vier de eisers, als eigenaren van de woning, de Huisvestingswet hebben overtreden en dat de gemeente daarom in beginsel aan alle vier de eisers een boete mocht opleggen. De gemeente hanteert echter de vaste gedragspraktijk dat er per huishouden maar één boete wordt opgelegd. Op de zitting is gebleken dat eiser 3 bij eiser 1 en eiseres inwoont, en dus met hen één huishouden vormt. Daarom verlaagt de rechtbank de aan eiser 3 opgelegde boete naar € 0,-. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot deze conclusie is gekomen.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Eisers zijn gezamenlijk eigenaar van de woning aan het adres [straat] 138 D in Amsterdam. Eiser 1 en eiseres zijn een echtpaar en zijn gezamenlijk voor een derde deel eigenaar van de woning. Eiser 2 en eiser 3 zijn zoons van eiser 1 en eiseres en zij zijn elk voor een derde deel eigenaar van de woning. Het adres van de woning stond eerst bekend als [straat] 138-2 en is later veranderd in [straat] 138 D.
2.2.
Op 6 juni 2018 zijn twee toezichthouders van de gemeente bij de woning op huisbezoek geweest. Ze troffen daar twee bewoners aan, die verklaarden met in totaal vier personen in de woning te wonen. De bewoners hebben alle vier een eigen slaapkamer. Ze delen de keuken, de badkamer en het toilet. Ze hebben een gezamenlijk huurcontract waar alle vier hun namen op staan en ze betalen gezamenlijk € 2.500,- per maand aan huur en € 300,- voor gas, water en elektriciteit. De toezichthouders hebben een verslag van het huisbezoek vastgelegd in een rapport van bevindingen.
2.3.
Naar aanleiding van dit rapport heeft de gemeente drie boetes van elk € 6.000,- aan eisers opgelegd (één boete aan eiser 1 en eiseres gezamenlijk, één boete aan eiser 2 en één boete aan eiser 3). De gemeente heeft deze boetes gehandhaafd in de bestreden besluiten van 14 januari 2019. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. Het procesverloop staat in de bijlage aan het einde van deze uitspraak.
Was de gemeente bevoegd om aan eisers een boete op te leggen?
3.1.
Eisers betwisten niet dat ze de woning aan meerdere personen verhuren en dat ze daarmee de woning in vier onzelfstandige woonruimtes hebben omgezet. Ook betwisten ze niet dat ze daar ten tijde van de controle door de gemeente geen vergunning voor hadden.
Eisers zijn als eigenaren verantwoordelijk voor deze omzetting. De gemeente was daarom bevoegd om aan hen een boete op te leggen. De beroepsgronden dat de boetebesluiten niet duidelijk waren en de gemeente eisers eerst had moeten waarschuwen leiden niet tot een ander oordeel. De rechtbank legt hieronder uit waarom.
Zijn de boetebesluiten voldoende duidelijk?
3.2.
Eisers vinden de boetebesluiten onvoldoende duidelijk, omdat niet blijkt op welk huisnummer de controle door de toezichthouders heeft plaatsgevonden.
3.3.
De rechtbank oordeelt dat uit het rapport van bevindingen van 6 juni 2018 duidelijk blijkt dat de toezichthouders op het adres [straat] 138 D zijn geweest. Allereerst staat dat vermeld in de aanhef van het rapport. Verder hebben de toezichthouders in het rapport geschreven dat ze naar de tweede verdieping zijn gegaan. Uit het door eisers ingediende toekenningsbesluit over de nummeraanduiding blijkt dat alleen het huisnummer 138 D op de tweede verdieping ligt. Er staat éénmaal het huisnummer 138-2 in het rapport vermeld, maar aangezien dat adres niet meer bestaat, zou dat geen verwarring moeten opleveren. In de voornemens tot boeteoplegging staat uitgelegd dat er een recente huisnummeromzetting is geweest, waarbij huisnummer 138-2 is omgezet naar 138 D. Uit de zienswijze die eisers hebben ingediend blijkt dat het hen volstrekt duidelijk was dat de boetes werden opgelegd voor de omzetting op huisnummer 138 D. Daarnaast heeft de gemeente in de bestreden besluiten expliciet uitgelegd dat de boetes zijn opgelegd vanwege de omzetting op huisnummer 138 D. De rechtbank vindt de boetebesluiten daarom voldoende duidelijk.
Had de gemeente eisers eerst moeten waarschuwen?
3.4.
Op de zitting hebben eisers gezegd dat de gemeente hen eerst een waarschuwing had moeten geven, en niet direct de boetes had moeten opleggen.
3.5.
Bij constatering van een overtreding als in deze zaak, legt de gemeente op grond van het beleid direct een boete op zonder eerst een waarschuwing te geven. [1] De gemeente heeft de politieke keuze gemaakt om in deze tijd streng te handhaven op het onrechtmatig gebruik van woningen, onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. De gemeente heeft toegelicht dat de boetes een afschrikwekkend effect moeten hebben. Dit effect zou teniet worden gedaan als steeds bij een eerste overtreding een waarschuwing wordt gegeven. Het resultaat zou dan immers zijn dat overtreders de eerste controle afwachten met als gevolg een toename van illegale verhuur. De rechtbank vindt dit beleid niet onredelijk.
Zijn er redenen om de boetes te verlagen?
4.1.
Eisers vinden het boetebedrag van € 6.000,- te hoog. Ook vinden ze het niet rechtvaardig dat ze gezamenlijk drie boetes opgelegd hebben gekregen, terwijl er maar één overtreding was.
Beoordelingskader
4.2.
Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de rechtbank de boete matigen (verlagen) op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als eisers aannemelijk maken dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden. [2] Dit sluit aan bij artikel 6 van het EVRM. [3] De bestuurlijke boetes die aan eisers zijn opgelegd zijn punitieve sancties. Omdat er sprake is van een
criminal chargemoet de rechter op grond van artikel 6 van het EVRM toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
criminal chargemoet de rechter op grond van artikel 6 van het EVRM toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
4.3.
Dit betekent dat de rechtbank, net als het bestuursorgaan, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (als het nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Oordeel van de rechtbank
4.4.
De rechtbank oordeelt dat er geen sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Uit het rapport van de toezichthouders blijkt dat de zelfstandige woning zonder vergunning was omgezet in vier onzelfstandige woonruimtes en dat er vier studenten woonden. Hiermee is de ernst van de overtreding een gegeven. De gemeente wil kunnen sturen op de samenstelling van de woonruimtevoorraad, maar dat kan niet als woningen zonder vergunning worden omgezet. De overtreding is niet minder ernstig omdat er geen sprake was van overlast of omdat eisers inmiddels een vergunning hebben aangevraagd voor de omzetting.
4.5.
Verder oordeelt de rechtbank dat er geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Het feit dat eisers als beleggers woningen kopen en verkopen en de verhuur van de woning hebben uitbesteed aan de vastgoedbeheerder BOGB, maakt niet dat zij er minder verantwoordelijk voor zijn dat de woning volgens de regels wordt gebruikt. Zij mochten niet vertrouwen op de mededeling van BOBG dat het allemaal volgens de regels was. Als huiseigenaren hebben eisers een eigen verantwoordelijkheid om de regels te kennen en zich daaraan te houden. Overigens merkt de rechtbank op dat eiser 3 als bestuurder van BOBG het huurcontract met de vier bewoners van de woning heeft ondertekend. Het was eisers dus volstrekt duidelijk dat de woning aan vier studenten werd verhuurd en daarmee was omgezet in onzelfstandige woonruimtes.
4.6.
Daarnaast vindt de rechtbank de omstandigheid dat eisers drie boetes van € 6.000,- hebben gekregen, terwijl zij voor een derde eigenaar zijn van het pand, geen reden om de boetes te verlagen. Eisers zijn namelijk allemaal als overtreder aan te merken. Ze waren los van elkaar als eigenaar verantwoordelijk voor het aanvragen van een omzettingsvergunning en ze hebben dit allemaal nagelaten. De gemeente was dus bevoegd om aan iedere overtreder een boete op te leggen. Het is dus geen bijzondere omstandigheid. Voor zover eisers menen dat hierdoor sprake is van een (drie)dubbele boete, volgt de rechtbank dat niet. Het betreft immers één boete per overtreder.
4.7.
Eisers hebben niet gesteld dat zij onvoldoende draagkracht hebben om de boetes te betalen, dus ook dat kan voor de rechtbank geen reden zijn om de boetes te verlagen.
4.8.
Op de zitting heeft eiser 3 verklaard dat hij inwoont bij zijn ouders, eiser 1 en eiseres, en dat dit ook al zo was ten tijde van de boeteoplegging. De gemachtigde van de gemeente heeft op de zitting verklaard dat dit een reden zou zijn om geen boete aan hem op te leggen, omdat de gemeente de vaste gedragslijn heeft om per huishouden niet meer dan één boete op te leggen. Dit is volgens de gemeente de reden dat eiser 1 en eiseres samen één boete hebben gekregen en niet twee boetes. De rechtbank is van oordeel dat uit het uittreksel uit het kadaster, de adressen waar de voornemens tot boeteoplegging naar toe zijn verstuurd en het pro forma bezwaarschrift voldoende blijkt dat eiser 1, eiseres en eiser 3 ten tijde van de boeteoplegging alle drie op het [adres] in Ouderkerk aan de Amstel woonden. De rechtbank zal daarom, in overeenstemming met de vaste gedragslijn van de gemeente, de aan eiser 3 opgelegde boete verlagen naar € 0,-.
Slotoverwegingen
Beroepen van eisers 1, 2 en eiseres
5.1.
Dit alles leidt tot de conclusie dat de beroepen van eiser 1 en eiseres (zaaknummer AMS 19/1157) en eiser 2 (zaaknummer AMS 19/1158) ongegrond zijn. De gemeente hoeft daarom aan hen niet de proceskosten of het griffierecht te vergoeden.
Beroep van eiser 3
5.2.
Het beroep van eiser 3 (zaaknummer 19/1159) is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit in de zaak van eiser 3, omdat het in strijd is met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eiser 3 ten onrechte een boete van € 6.000,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat het boetebesluit van € 6.000,- ongedaan wordt gemaakt. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de hoogte van de aan eiser 3 opgelegde boete vast op nihil (€ 0,).
5.3.
De gemeente moet daarom de proceskosten van eiser 3 vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). [4] Ook moet de gemeente aan eiser 3 het door hem betaalde griffierecht van € 174,- vergoeden.
Beslissing
De rechtbank, in de zaken met zaaknummers AMS 19/1157 en AMS 19/1158:
- verklaart de beroepen ongegrond.
De rechtbank, in de zaak met zaaknummer AMS 19/1159:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op nihil;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. F.P. van Straelen, gerechtsjurist, op 18 december 2019.
rechter
gerechtsjurist (griffier op de zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met de beslissing?
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending van het proces-verbaal daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Aan het instellen van hoger beroep zijn kosten verbonden.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Procesverloop
6 juni 2018: controle door toezichthouders en rapport van bevindingen
18 juni 2018: voornemens tot oplegging boete
4 juli 2018: zienswijze
3 augustus 2018: oplegging boetes (primaire besluiten)
12 september 2018: bezwaarschrift
14 januari 2019: bezwaren ongegrond verklaard (bestreden besluiten)
22 februari 2019: beroepen bij de rechtbank ingesteld
9 december 2019: zitting bij de rechtbank
18 december 2020: uitspraak door de rechtbank
Op de zitting bij de rechtbank waren eisers 1, 2 en 3 aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde. Ook de gemachtigde van de gemeente was aanwezig. Eiseres was niet aanwezig.