Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/6115
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.S. van Es),
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.M. Huizinga).
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de maatregel van ontslag wegens ongeschiktheid opgelegd. Dit ontslag zal na een re-integratiefase van een jaar worden geëffectueerd per 23 mei 2020.
Bij besluit van 8 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit, in overeenstemming met het advies van de bezwarencommissie, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
In verband met de coronamaatregelen is het geplande onderzoek ter zitting op 23 april 2020 niet doorgegaan. Partijen hebben ermee ingestemd dat de meervoudige kamer van de rechtbank de zaak op de stukken beoordeelt en uitspraak doet.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser is sinds 1995 in dienst van (rechtsvoorgangers van) de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (VVRA). Sinds 1 januari 2004 verricht hij de functie van Hoofdbrandwacht-Plus.
2. Sinds 1999 is eiser lid van de Hells Angels. Eiser heeft binnen deze organisatie de functie van Road Captain, een bestuursfunctie.
Voorgeschiedenis
3. Op 22 mei 2013 en 6 augustus 2013 zijn met eiser gesprekken gevoerd over zijn lidmaatschap van de Hells Angels.
4. Bij brief van 2 mei 2019 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt eiser vanwege ongeschiktheid voor zijn functie te ontslaan. De ongeschiktheid voor de functie volgt voor verweerder uit de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van Hells Angels met eisers werk bij de brandweer. Aan een ontslag op de door verweerder gehanteerde grond is in beginsel ook een aanspraak op een WW-uitkering, een aanvullende uitkering en een na-wettelijke uitkering verbonden. Daarbij heeft verweerder een re-integratiefase in acht genomen tot en met 23 mei 2020. In het kader van die re-integratie is een plan van aanpak opgesteld en is een traject bij Re-Start begonnen. Eiser is uitdrukkelijk als oplossing voorgehouden om afstand te doen van zijn lidmaatschap van de Hells Angels.
5. Bij brief van 17 mei 2019 heeft eiser zijn zienswijze ingediend. Vijf dagen daarna, op 22 mei 2019, is eiser ontslagen vanwege ongeschiktheid voor de functie per een datum één jaar nadien, te weten 23 mei 2020.
6. Op 2 juli 2019 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het ontslag. Er heeft een hoorzitting plaatsgevonden voor een bezwarencommissie. Bij besluit van 8 oktober 2019 is het bezwaar ongegrond verklaard, in overeenstemming met het advies van de meerderheid in de bezwarencommissie.
7. Wat verweerder betreft is geen sprake van kritiek op het functioneren, maar gaat het om de vaststelling dat het lidmaatschap van de Hells Angels niet verenigbaar is met de functie van eiser. Blijkens het Manifest van eind 2016 wil de brandweer (VVRA) een cultuuromslag bereiken. Goed ambtenaarschap laat zich niet verenigen met lidmaatschap van een 1% (outlaw) motorclub. Wel zal de situatie van elke betreffende ambtenaar afzonderlijk worden beoordeeld. Dat het besluit ten aanzien van eiser pas in mei 2019 is besloten en niet bijvoorbeeld drie jaar eerder, komt door de cultuuromslag binnen verweerders organisatie, de maatschappelijke discussie over dit onderwerp en voortschrijdend inzicht. Dat niet eerder tot dit besluit is gekomen, maakt niet dat het nu onhoudbaar zou zijn. De Hells Angels vormen volgens verweerder in de ambtenaarrechtelijke context een groep die strafbare gedragingen pleegt en dat levert spanning op met het goed ambtenaarschap. Er is daarom in het specifieke geval van eiser overwogen of het lidmaatschap samengaat met het zijn van Hoofdbrandwacht-Plus. Dat is volgens verweerder niet het geval.
8. In zijn functie heeft eiser direct contact met burgers en heeft hij bijzondere bevoegdheden, zoals het binnentreden van een woning. Dat geeft een risico op schade aan het goede functioneren ten aanzien van de overheid. Dat is daardoor groter dan bij functies waarbij geen externe voorbeeldfunctie speelt. Er is overigens ook schade aan de interne voorbeeldfunctie omdat eiser (hoofd)brandwachten coacht en voortgangsgesprekken voert.
Bovendien kan samenwerking met andere partijen, zoals politieambtenaren, nadelig worden beïnvloed door het lidmaatschap. De politieambtenaren kunnen in een belangenconflict komen. De samenwerking tussen brandweer en politie is hecht; er kan in crisissituaties of bij grootschalige incidenten een probleem ontstaan als eiser of clubgenoten ook onderwerp zijn van onderzoek naar strafbare feiten.
Daarbij acht verweerder ook van belang dat eiser lid is van de groep Amsterdam, terwijl Amsterdam ook zijn werkgebied is. Hij zou tijdens zijn werk geconfronteerd kunnen worden met leden van de Hells Angels, waarbij de situatie zich kan voordoen dat eiser het belang van de brandweer boven dat van de club moet stellen. Bovendien druist de zwijgplicht binnen de club in tegen de basisprincipes van een brandwacht: van hem wordt een behulpzame en integere instelling verwacht.
9. De gronden van beroep zullen hierna worden besproken, voor zover die relevant zijn voor het oordeel van de rechtbank.
Beoordeling van het geschil
10. Eiser heeft benadrukt een uitstekend brandwacht te zijn en hij heeft ook stukken overgelegd die dat onderbouwen. Het goede functioneren van eiser als Hoofdbrandwacht-Plus is echter niet in geschil. Verweerder heeft ook benadrukt dat geen sprake is van kritiek op eisers functioneren. De rechtbank zal daarvan dan ook uitgaan.
Waar het voor verweerder om gaat is eisers lidmaatschap van de Hells Angels. In dat lidmaatschap meent verweerder voldoende grond te vinden voor eisers ontslag.
11. Verweerder heeft gekozen voor een ongeschiktheidsontslag, en daarbij verwezen naar rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad). [1] Op die rechtspraak heeft ook eiser zich beroepen, zij het dat eiser daaraan uitdrukkelijk andere conclusies verbindt dan verweerder doet.
12. Eiser stelt dat onduidelijk is welke concrete bezwaren tot zijn ontslag zouden moeten leiden. Er heeft zich nimmer een incident voorgedaan op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het lidmaatschap van de Hells Angels niet verenigbaar zou zijn met zijn werkzaamheden voor de brandweer. Van belang is volgens eiser verder dat de Hells Angels niet verboden zijn.
13. De Hells Angels zijn tot een verboden organisatie verklaard en ontbonden door de rechtbank Midden-Nederland op 29 mei 2019 [2] , een week nadat het ontslagbesluit was genomen. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft echter de werking van de uitvoerbaar bij voorraad verklaarde beschikking van de rechtbank geschorst tot de datum van de beslissing in hoger beroep. Die beslissing is tot op heden nog niet bekend. Het lidmaatschap van een verboden organisatie kan daarmee dus niet ten grondslag worden gelegd aan het ontslag van eiser.
14. Verweerder benadrukt dat ook niet te hebben gedaan, en wijst voor de onderbouwing van zijn standpunt met name op de volgende overwegingen uit een uitspraak van de Raad [3] :
“Dat geldt in zijn algemeenheid voor de vaststelling dat het ongewenst is te achten dat
ambtenaren willens en wetens in omgevingen met personen verkeren waarvan zij kunnen
weten dat die min of meer structureel misdrijven plegen, maar ook voor de meer specifieke
constatering aan het slot van de circulaire, dat ingeval van lidmaatschap van een zogeheten
1% motorclub - thans veelal aangeduid met de term Outlaw Motorcycle Gang (OMG) - al
snel geconcludeerd zal kunnen worden dat de ambtenaar in kwestie zich daarvan dient te
onthouden. De politierapportage “Outlawbikers in Nederland” uit april 2014 bevestigt de
juistheid van die laatste conclusie. De Raad volgt appellant niet in zijn stelling dat die
rapportage te speculatief is om daar objectieve informatie over de OMG’s aan te kunnen
ontlenen. Hoewel, zoals in de rapportage wordt onderkend, sprake is van een moeilijk te
doorgronden gebied, waarop de rapportage een blik van buitenaf en dus geen beschouwing
van binnenuit biedt, bevat die rapportage tal van verifieerbare gegevens en kunnen
conclusies als dat uit de structuur en cultuur van de OMG’s criminogene factoren
voortvloeien en dat sprake is van betrokkenheid van OMG’s bij (georganiseerde)
criminaliteit, daardoor worden gedragen”.
Verweerder leidt hieruit af dat voor de Raad vaststaat dat bij een 1% motorclub, of OMG
zoals de Hells Angels was (of is), sprake is van betrokkenheid bij (georganiseerde) criminaliteit en dat uit de structuur en cultuur criminogene factoren voortvloeien. Volgens verweerder is de Raad ook van oordeel dat van een 1% motorclub bekend is dat de individuele leden structureel crimineel of normoverschrijdend gedrag vertonen.
15. De rechtbank constateert dat de aangehaalde passages overwegingen bevatten over de door de Minister van Veiligheid en Justitie aangehaalde Circulaire Ongewenste privécontacten, waarbij de Raad vervolgens zegt dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de minister dit beoordelingskader niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dat is een voorzichtiger formulering dan een conclusie dat dit beoordelingskader voor de Raad vaststaat bij de beoordeling van verenigbaarheid van het lidmaatschap van Hells Angels met de functie van eiser.
16. Los daarvan: belangrijker is dat de door verweerder aangehaalde passages worden opgevolgd door een aantal andere, die vervolgens (alsnog) leiden tot de conclusie dat het gegeven ontslag van de ambtenaar in die zaak vernietigd dient te worden.
De rechtbank haalt zelf de volgende passages uit voornoemde uitspraak aan:
“Hoe zeer in dit geval de zorgen van de werkgever op zichzelf beschouwd dus ook terecht zijn geweest, meergenoemde circulaire benoemt nadrukkelijk het goed ambtenaarschap en het goed werkgeverschap als twee kanten van de medaille en kent bij ongewenste privécontacten dan ook de grondgedachte dat een zorgvuldige afweging heeft plaats te vinden. Binnen die afweging hebben de zorgen van de werkgever een rol te spelen, maar mogen anderzijds het recht op respect voor het privéleven van de ambtenaar en diens recht op vreedzame vereniging en vergadering, zoals neergelegd in internationale verdragen en in de Grondwet, niet uit het oog worden verloren. Een- en andermaal wordt dan ook in de circulaire benadrukt dat de bewuste afweging dient plaats te vinden op basis van de specifieke omstandigheden van het geval, waarbij er ten minste een verband dient te zijn met de functie die de ambtenaar vervult. Deze op de omstandigheden van het geval toegesneden belangenafweging dient onverkort plaats te vinden in het geval van lidmaatschap van een OMG. Dat in zo’n geval als gezegd “al snel” de conclusie gerechtvaardigd zal zijn dat dit lidmaatschap moet worden beëindigd doet daar niet aan af. In dat verband is van belang dat het hier niet gaat om verboden organisaties en dat, zoals valt te lezen in de onder 3.2 genoemde politierapportage, niet alle OMG’s over één kam kunnen worden geschoren en dat evenmin kan worden gesteld dat alle outlawbikers, chapters of clubs crimineel actief zijn.”
17. Van de zijde van eiser is juist benadrukt dat verweerder de afweging waar in de hiervoor geciteerde passage naar wordt verwezen onvoldoende zorgvuldig heeft gemaakt.
18. Gelet op de zojuist weergegeven overweging van de Raad, gaat het bij een dergelijk ontslagbesluit niet om een besluit met een grote discretionaire vrijheid voor de werkgever. Tegenover de gerechtvaardigde belangen van de werkgever staan evenzeer gerechtvaardigde belangen van de ambtenaar. Er is sprake van twee (met elkaar samenhangende) “kanten van de medaille”. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden gezegd dat een ongeschiktheidsontslag van een dergelijke ambtenaar gerechtvaardigd is en evenmin dat het dat niet is. Er dient niet alleen zorgvuldig onderzoek te worden gedaan naar de feiten; ook de belangenafweging dient zorgvuldig plaats te vinden. Weliswaar is de Circulaire Ongewenste privécontacten in deze zaak niet van toepassing, maar de door de Raad geformuleerde zorgvuldige afweging tussen de zorgen van de werkgever aan de ene kant en het recht op respect voor het privéleven en het recht op vreedzame vereniging en vergadering van eiser aan de andere kant, en de specifieke omstandigheden van het geval geldt in deze zaak onverkort.
19. Eiser heeft meerdere malen uitdrukkelijk gesteld dat de Hells Angels niet verboden zijn. Daaraan is door verweerder geen gewicht gehecht, ondanks de uitdrukkelijke overweging van de Raad dat bij de op de omstandigheden van het geval toegesneden belangenafweging van belang is dat het hier niet gaat om een verboden organisatie. Daarmee heeft verweerder ten onrechte dit element niet betrokken in de afweging.
20. Eiser stelt ook dat onduidelijk is welke concrete bezwaren tot ontslag zouden moeten leiden. Er heeft zich nimmer een incident voorgedaan op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het lidmaatschap van de Hells Angels niet verenigbaar zou zijn met zijn werkzaamheden voor de brandweer. Verweerders overwegingen daarover zijn summier en algemeen en zien niet op het inhoudelijke toetsingscriterium van ongeschiktheid.
21. Door verweerder zijn inderdaad geen concrete incidenten ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Kennelijk hebben zich in de gehele periode van 25 jaar van eisers dienstverband en 21 jaar lidmaatschap van de Hells Angels, geen noemenswaardige incidenten voorgedaan, ook niet (mogelijk) gerelateerd aan de Hells Angels.
22. Verweerder meent echter dat ook bij het ontbreken van dergelijke incidenten toch tot verlening van een ontslag wegens ongeschiktheid kan worden overgegaan, vanwege eisers lidmaatschap van de Hells Angels en de bestuursfunctie die hij daar vervult.
Verweerder heeft daarbij geschetst in welke opzichten dat lidmaatschap strijdt met de belangen van de dienst en schade zou kunnen toebrengen aan de naam van de dienst en het door het publiek daarin te stellen vertrouwen.
23. Die zorgen van verweerder zijn bepaald niet onbegrijpelijk, maar ook hier geldt dat een feitelijke concretisering ervan ontbreekt. Verweerder schetst een risico dat zich mogelijk zou kunnen voordoen vanuit eisers functie in zijn contacten met burgers en samenwerking met de politie, maar kennelijk heeft dit risico zich in de afgelopen 21 jaar niet verwezenlijkt.
Verweerders stellingname lijkt ook grond te bieden voor een ontslag zonder meer van alle brandweerlieden in de regio Amsterdam die lid zijn van de Hells Angels, los van hun verdiensten zoals door eiser aangehaald (de duur van hun dienstverband, de leeftijd, eventuele FLO-mogelijkheden, de persoonlijke situatie en persoonlijke capaciteiten) en los van de vraag of sprake is geweest van eventuele incidenten gerelateerd aan de Hells Angels. Dat is bepaald niet in lijn met de laatst aangehaalde passages uit de uitspraak van de Raad en de daarin vereiste belangenafweging.
24. Daarmee komt de rechtbank tot het oordeel dat van een zorgvuldige beoordeling en belangenafweging geen sprake is geweest. Dat betekent dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, onder gegrondverklaring van het beroep.
25. Eiser heeft ook nog gesteld dat sprake is van strijd met het verbod van vooringenomenheid, het motiveringsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Van een ondubbelzinnige schriftelijke toezegging is niet gebleken, met name niet van een toezegging die op voorhand in de weg staat aan verlening van ontslag.
De andere beroepsgronden die door eiser zijn aangevoerd hebben geen specifieke meerwaarde boven de toetsing aan het gebod van een zorgvuldige beoordeling en belangenafweging zoals die hiervoor is geschetst. Aan de beoordeling van deze beroepsgronden komt de rechtbank dan ook niet toe.
26. Evenals het geval was in genoemde uitspraak van de Raad van 29 september 2016, kan het geschil thans niet finaal worden beslecht. Verweerder zal worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser.
27. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 787,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het verstrekken van nadere inlichtingen, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
28. Aangezien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 174,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. W.J.A. Jansen en
mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2020. **
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.