Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/1070, AMS 19/1079, AMS 19/1082 en AMS 19/1149, AMS 19/1087
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 1]en
[eiser 2]te Amsterdam, eisers
[eiser 2]te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. J.E. Carter).
Partijen worden hierna [eiser 1] , [eiser 2] en het college genoemd.
Procesverloop
In de zaak AMS 19/1070
In het besluit van 9 januari 2019 (het primaire besluit I) heeft het college aan [eiser 2] een boete van € 6.750,- opgelegd vanwege het in gebruik geven van de woonruimte op het adres [adres 1] aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt.
In het besluit van 10 januari 2019 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college in dit besluit een dwangsom van € 138,- aan [eiser 2] toegekend vanwege het te laat beslissen op het bezwaar.
In de zaak AMS 19/1079
In het besluit van 9 januari 2019 (het primaire besluit II) heeft het college aan [eiser 2] een boete van € 6.750,- opgelegd vanwege het in gebruik geven van de woonruimte op het adres [adres 2] aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt.
In het besluit van 10 januari 2019 (het bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college in dit besluit een dwangsom van € 138,- aan [eiser 2] toegekend vanwege het te laat beslissen op het bezwaar.
In de zaak AMS 19/1082
In het besluit van 9 januari 2019 (het primaire besluit III) heeft het college aan [eiser 2] een boete van € 6.750,- opgelegd vanwege het in gebruik geven van de woonruimte op het adres [adres 3] aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt.
In het besluit van 10 januari 2019 (het bestreden besluit III) heeft het college het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college in dit besluit een dwangsom van € 138,- aan [eiser 2] toegekend vanwege het te laat beslissen op het bezwaar.
In de zaak AMS 19/1149
In het besluit van 9 januari 2019 (het primaire besluit IV) heeft het college aan [eiser 2] een boete van € 6.750,- opgelegd vanwege het in gebruik geven van de woonruimte op het adres [adres 4] aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt.
In het besluit van 10 januari 2019 (het bestreden besluit IV) heeft het college het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college in dit besluit een dwangsom van € 138,- aan [eiser 2] toegekend vanwege het te laat beslissen op het bezwaar.
In de zaak AMS 19/1087
In het besluit van 6 juli 2019 (het primaire besluit V) heeft het college aan [eiser 2] een boete van € 6.750,- opgelegd vanwege het in gebruik geven van de woonruimte op het adres [adres 5] aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt.
In het besluit van 10 januari 2019 (het bestreden besluit V) heeft het college het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college in dit besluit een dwangsom van € 138,- aan [eiser 2] toegekend vanwege het te laat beslissen op het bezwaar.
In alle zaken
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn behandeld op de zitting van 6 maart 2020. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. [eiser 2] was niet aanwezig. Namens [eiser 1] is verschenen [persoon 1] . De gemachtigde van het college was aanwezig.
Overwegingen
Waar gaan deze zaken over?
1. [eiser 2] is eigenaar van de hiervoor genoemde woningen. De woningen zijn studio’s met een oppervlakte variërend van 18 tot 34 m². De woningen worden door [eiser 1] verhuurd. [eiser 2] is bestuurder van [eiser 1] .
2. De woningen zijn op grond van artikel 7, eerste lid, van de Huisvestingswet aangewezen als woonruimte waarvoor een huisvestingsvergunning vereist is. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Huisvestingswet is het verboden om deze woningen in gebruik te geven aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt. Het college is bevoegd om hiervoor een boete op te leggen.
3. Toezichthouders van het college hebben de woningen op 6 maart 2018 bezocht om te controleren of aan deze bepalingen van de Huisvestingswet werd voldaan. Zij hebben daarbij geconstateerd dat dit niet het geval was. Op basis daarvan heeft het college per woning een boete van € 6.750 aan [eiser 2] opgelegd. [eiser 1] en [eiser 2] zijn het hier niet mee eens en hebben daarom beroep ingesteld tegen deze beslissingen.
De ontvankelijkheid van [eiser 1]
4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of [eiser 1] ontvankelijk is in haar beroepen.
5. De boetes zijn in eerste instantie opgelegd aan [eiser 1] in vijf besluiten van 25 juni 2018. Deze besluiten zijn ingetrokken met de primaire besluiten I tot en met V. In de primaire besluiten heeft het college de boetes opgelegd aan [eiser 2] . Ook de beslissingen op bezwaar zijn gericht aan [eiser 2] . Dit betekent dat er aan [eiser 1] uiteindelijk geen boetes zijn opgelegd. [eiser 1] heeft er geen belang bij om in beroep te komen tegen de boetebesluiten die zijn gericht aan [eiser 2] . De rechtbank zal [eiser 1] daarom niet-ontvankelijk verklaren in haar beroepen.
In de zaken met zaaknummers AMS 19/1070, AMS 19/1079, AMS 19/1082 en AMS 19/1149
Welke overtredingen zijn er geconstateerd?
[adres 1] (AMS 19/1070)
6. In de woning op het adres [adres 1] is op 6 maart 2018 om 10:05 uur [persoon 2] aangetroffen. Uit de huurovereenkomst blijkt dat [persoon 2] de woning sinds 1 juli 2016 huurt van [eiser 1] . Aan [persoon 2] was geen huisvestingsvergunning verleend.
[adres 2] (AMS 19/1079)
7. In de woning op het adres [adres 2] is op 6 maart 2018 om 7:40 uur de [persoon 3] aangetroffen. Hij heeft verklaard dat hij samen met een vriend, de [persoon 4] , in de woning woont. Uit de huurovereenkomst blijkt dat [persoon 4] de woning sinds 3 april 2017 van [eiser 1] huurt. Zowel [persoon 4] als [persoon 3] beschikten niet over een huisvestingsvergunning.
[adres 3] (AMS 19/1082)
8. In de woning op het adres [adres 3] is op 6 maart 2018 om 18:20 uur de [persoon 5] aangetroffen. Uit de huurovereenkomst blijkt dat hij de woning sinds 6 augustus 2014 huurt van [eiser 1] . Aan [persoon 5] is geen huisvestingsvergunning verleend.
[adres 4] (AMS 19/1149)
9. In de woning op het adres [adres 4] is op 6 maart 2018 om 9:40 uur [persoon 6] aangetroffen. Uit de huurovereenkomst blijkt dat zij de woning sinds 1 maart 2013 huurt van [eiser 1] . Aan [persoon 6] is geen huisvestingsvergunning verleend.
Het oordeel van de rechtbank
10. Partijen zijn het er over eens dat voor deze woningen geldt dat de hoofdhuurder ten tijde van het huisbezoek op 6 maart 2018 geen geldige huisvestingsvergunning had. Partijen verschillen van mening over de vraag of het college onder de gegeven omstandigheden in redelijkheid kon overgaan tot het opleggen van vijf boetes van € 6.750,-. [eiser 2] meent dat het boetestelsel niet redelijk is.
Mocht [eiser 2] er van uit gaan dat er vergunningen waren verleend?
11. [eiser 2] heeft aangevoerd dat voor huurders [persoon 2] en [persoon 5] op respectievelijk 22 juli 2016 en 25 september 2014 een huisvestingsvergunning is aangevraagd. [eiser 2] heeft kopieën van de aanvraagformulieren overgelegd. Hij ging er van uit dat deze vergunningen verleend waren. Verder ging hij er van uit dat aan [persoon 6] een vergunning was verleend. [eiser 2] heeft namelijk van de Dienst Werk en Inkomen (DWI) bericht gehad dat [persoon 6] een uitkering kreeg. Volgens [eiser 2] kan dat alleen maar als zij ook legaal woont.
12. Het college heeft betwist dat voor [persoon 2] en [persoon 5] een aanvraag is gedaan. Volgens het college zijn deze aanvragen nooit ontvangen.
13. Volgens de rechtbank is niet komen vast te staan dat er voor [persoon 2] en [persoon 5] vergunningen zijn aangevraagd. Het is in dit geval aan [eiser 2] om aannemelijk te maken dat hij namens deze huurders een aanvraag heeft gedaan. Door alleen een kopie van het aanvraagformulier over te leggen, heeft [eiser 2] dit niet aannemelijk gemaakt. Hieruit kan namelijk niet worden afgeleid dat het aanvraagformulier ook daadwerkelijk is ingediend. Bovendien had het, gelet op het tijdsverloop, op de weg van [eiser 2] gelegen om te informeren naar de status van de aanvragen. Dit heeft hij niet gedaan. [eiser 2] had er dus niet van uit mogen gaan dat aan [persoon 2] en [persoon 5] huisvestingsvergunningen waren verleend.
14. Verder is de rechtbank van oordeel dat [eiser 2] er niet zomaar van had mogen uitgaan dat aan [persoon 6] een vergunning was verleend. DWI en de Afdeling Wonen zijn verschillende organen binnen de gemeente Amsterdam. Het feit dat [persoon 6] een uitkering kreeg, betekent niet dat zij ook over een huisvestingsvergunning beschikte.
Kon het college in redelijkheid boetes opleggen?
15. Volgens [eiser 2] voldeden alle huurders aan de voorwaarden om een huisvestingsvergunning te krijgen. Aan alle huurders zou uiteindelijk dus een huisvestingsvergunning zijn verstrekt. Het college had daarom in redelijkheid moeten afzien van het opleggen van boetes, aldus [eiser 2] .
16. De rechtbank volgt [eiser 2] niet op dit punt. Als er een overtreding wordt geconstateerd, heeft het college de bevoegdheid om onmiddellijk op te treden. Het college hoeft de overtreder niet eerst in de gelegenheid te stellen om de situatie te legaliseren door alsnog de vereiste vergunningen aan te vragen. Uit de parlementaire geschiedenis van de Huisvestingswet volgt ook dat de wetgever de boetemogelijkheid heeft gecreëerd, zodat bij overtreding meteen kan worden opgetreden. De bestuursrechtelijke weg van bestuursdwang of een last onder dwangsom heeft volgens de wetgever een te weinig afschrikwekkende werking. [1]
17. Dat aan [persoon 4] op 28 mei 2018 alsnog een huisvestingsvergunning is verleend, betekent dan ook niet dat het college in dat geval geen boete mocht opleggen. Dit doet namelijk niet af aan het feit dat is vastgesteld dat op 6 maart 2018 de Huisvestingswet werd overtreden.
Eisen van proportionaliteit en subsidiariteit
18. Voor zover [eiser 2] zich op het standpunt stelt dat het boetestelsel en de aan hem opgelegde boetes zich niet verdragen met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, alsmede artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), volgt de rechtbank dit niet. De gemeenteraad hanteert bij het opleggen van boetes een gefixeerd boetestelsel, waarbij de proportionaliteit en redelijkheid van de hoogte van de boetes in verhouding tot de verschillende overtredingen al zijn meegewogen. Verweerder hoeft de hoogte van de boete daarom niet in elke zaak opnieuw vast te stellen. Wel zal verweerder de hoogte van de boete moeten toetsen aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Hiermee wordt in voldoende mate tegemoetgekomen aan de door [eiser 2] genoemde eisen. De beroepsgrond slaagt niet. De matiging van de boete komt hierna, onder punt 21, aan de orde.
Europese burgers
19. [eiser 2] heeft verder aangevoerd dat het vergunningenstelsel belemmeringen opwerpt voor Europese burgers. Volgens [eiser 2] stelt het college bij de verlening van een huisvestingsvergunning als eis dat iemand in Nederland ingeschreven staat in de Basisregistratie Personen (BRP). Voor een inschrijving in de BRP is echter vereist dat iemand een woning heeft. Het is volgens [eiser 2] daarom voor buitenlanders onmogelijk om een huisvestingsvergunning aan te vragen voordat zij de woning betrekken. [eiser 2] vindt daarom dat aan buitenlanders een overgangsperiode geboden zou moeten worden waarin zij hun administratieve zaken kunnen regelen zonder dat er een boete wordt opgelegd.
20. Uit artikel 2.2.6 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (de Huisvestingsverordening) volgt dat iemand bij zijn aanvraag om een huisvestingsvergunning een uittreksel van de basisadministratie van zijn woonplaats moet voegen. Het is op de zitting onduidelijk gebleven of het college als eis stelt dat dit een uittreksel is uit de BRP of dat dit ook een uittreksel kan zijn van een woonplaats in het buitenland. Als het zo is dat een uittreksel uit het buitenland door het college niet wordt geaccepteerd, dan moet de buitenlander zich eerst op een Nederlands adres inschrijven voordat hij een huisvestingsvergunning kan aanvragen. Iemand kan zich echter pas in de BRP inschrijven, als hij een kopie van een huurovereenkomst kan overleggen. Dit kan tot gevolg hebben dat het voor de buitenlander niet mogelijk is om een huisvestingsvergunning aan te vragen, voordat hij de woonruimte in gebruik neemt. In dat geval kan het dus zo zijn dat iemand tijdens de aanvraagfase in de woning woont, zonder dat hij over een huisvestingsvergunning beschikt. Onder deze omstandigheden zou het dan onredelijk kunnen zijn als door het college een boete wordt opgelegd. Het college is immers niet verplicht om een boete op te leggen. Dergelijke omstandigheden doen zich hier echter niet voor. Op 6 maart 2018 woonden de buitenlandse huurders al geruime tijd in de woningen, variërend van 11 maanden tot bijna 3,5 jaar. Dit was voor [eiser 2] en zijn buitenlandse huurders meer dan voldoende tijd om hun administratieve zaken op orde te krijgen. Zij hebben zich daar onvoldoende voor ingespannen. Onder deze omstandigheden mocht het college daarom gebruik maken van de bevoegdheid om de boetes op te leggen.
Had het college de boetes moeten matigen?
21. [eiser 2] voert tot slot aan dat het college de hoogte van de boetes had moeten matigen, omdat de huurders in aanmerking zouden zijn gekomen voor een huisvestingsvergunning.
22. Zoals de rechtbank hiervoor onder punt 18 heeft overwogen, volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat het bestuursorgaan een lagere boete moet opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dat de huurders volgens [eiser 2] in aanmerking kwamen voor een huisvestingsvergunning, is geen bijzondere omstandigheid die afdoet aan de ernst van de overtreding. Deze omstandigheid, die overigens in de meerderheid van de gevallen ook niet is komen vast te staan, doet niet af aan het feit dat [eiser 2] de woning in gebruik heeft gegeven aan personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikten. Bovendien woonden de huurders ook al geruime tijd in de woningen en hebben zij ruim de tijd gehad om huisvestingsvergunningen aan te vragen. Het college heeft de hoogte van de boetes daarom niet hoeven matigen.
Conclusie
23. Het voorgaande betekent dat het college terecht vier boetes van € 6.750,- aan [eiser 2] heeft opgelegd voor het in gebruik geven van de woningen op de adressen [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] aan een persoon die niet over een huisvestingsvergunning beschikt. Dit betekent dat de rechtbank de beroepen in de zaken AMS 19/1070, AMS 19/1079, AMS 19/1082 en AMS 19/1149 ongegrond zal verklaren. Bij deze uitkomst bestaat voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht geen aanleiding.
In de zaak met zaaknummer AMS 19/1087
24. Tot slot zal de rechtbank de boete voor de woning op het adres [adres 5] beoordelen.
Welke overtreding is er geconstateerd?
25. In de woning op het adres [adres 5] is op 6 maart 2018 om 8:45 uur [persoon 7] aangetroffen. Zij heeft verklaard dat zij de woning van januari 2018 tot en met april 2018 huurt van ene [persoon 8] . Zij heeft twee kwitanties getoond waaruit volgt dat zij twee keer € 950,- huur aan [persoon 8] heeft betaald. [eiser 1] heeft in haar zienswijze aangegeven dat zij de woning heeft verhuurd aan [persoon 8] . Zowel [persoon 8] als [persoon 7] beschikken niet over een huisvestingsvergunning.
Het oordeel van de rechtbank
26. Partijen zijn het er over eens dat voor deze woning geldt dat [persoon 8] ten tijde van het huisbezoek op 6 maart 2018 geen geldige huisvestingsvergunning had. Partijen verschillen van mening over de vraag welke overtreding het college aan het primaire besluit V en het bestreden besluit V ten grondslag heeft gelegd. Ook meent [eiser 2] dat het bestreden besluit V geen rechtskracht heeft gekregen en dat aan hem een hogere dwangsom moet worden toegekend.
De ondertekening van het besluit en de hoogte van de dwangsom
27. In het bestreden besluit V is aan [eiser 2] een dwangsom van € 138,- toegekend, omdat het college dit besluit zes dagen te laat heeft gegeven. Volgens [eiser 2] is het bestreden besluit V echter nooit gegeven zoals bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Awb, omdat het niet is ondertekend. Aan hem zou daarom de maximale dwangsom moeten worden toegekend.
28. De rechtbank volgt [eiser 2] niet in dit betoog. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat het feit dat ondertekening ontbreekt, niet betekent dat aan het desbetreffende geschrift het besluitkarakter moet worden ontzegd. [2] Het ontbreken van ondertekening betekent ook niet dat het besluit geen rechtskracht heeft gekregen. Het verweerschrift in beroep is namens het college ondertekend. Hieruit blijkt dat het college het besluit voor zijn rekening heeft genomen en kan instemmen met de inhoud ervan. Zonder het gebrek zou dus geen andersluidend besluit zijn genomen. Dit betekent dat [eiser 2] door het geconstateerde gebrek niet in zijn belangen is geschaad. De rechtbank zal het ontbreken van de ondertekening daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren. Dit betekent ook dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het bestreden besluit V niet op 10 januari 2019 is gegeven in de zin van artikel 4:17 Awb Pro. [eiser 2] heeft dan ook geen recht op een hogere dwangsom.
De grondslag van de boete
29. [eiser 2] stelt dat het college in het primaire besluit V alleen aan de boete ten grondslag heeft gelegd dat hij de woning in gebruik heeft gegeven aan [persoon 7] terwijl zij niet over een huisvestingsvergunning beschikte. Hij meent dat niet hij, maar [persoon 8] de woning aan [persoon 7] in gebruik heeft gegeven. Hij heeft voldoende toezicht gehouden op het gebruik van de woning. Hij vindt dat hij daarom niet als overtreder van de Huisvestingswet kan worden aangemerkt. Volgens [eiser 2] heeft het college de grondslag van de boete in het bestreden besluit V uitgebreid door te overwegen dat [eiser 2] de woning ook aan [persoon 8] in gebruik heeft gegeven zonder dat zij over een huisvestingsvergunning beschikte. Dit is volgens [eiser 2] in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
30. De rechtbank is van oordeel dat het college ook al in het primaire besluit V aan de boete ten grondslag heeft gelegd dat [eiser 2] de woning aan [persoon 8] in gebruik heeft gegeven zonder dat zij over een huisvestingsvergunning beschikte. In het primaire besluit V wordt overwogen dat aan de boete ten grondslag wordt gelegd dat [eiser 2] de woning in gebruik heeft gegeven aan een persoon die niet beschikt over de daarvoor vereiste huisvestingsvergunning. Daarbij wordt genoemd dat er geen geldige huisvestingsvergunning is voor het betreffende adres en dat er geen aanvraag namens [persoon 8] bekend is. In het bestreden besluit V wordt ook aan de boete ten grondslag gelegd dat de woning in gebruik is gegeven aan een persoon die niet over een huisvestingsvergunning beschikte en wordt genoemd dat [persoon 8] niet over een huisvestingsvergunning beschikte, noch dat namens haar een aanvraag bekend was. De beroepsgronden die [eiser 2] op dit punt heeft aangevoerd, slagen dus niet.
31. [eiser 2] kan worden aangemerkt als overtreder van de Huisvestingswet doordat hij de woning in gebruik heeft gegeven aan [persoon 8] zonder dat zij over een huisvestingsvergunning beschikte. Deze overtreding biedt het college voldoende grondslag om een boete op te leggen. De vraag of [eiser 2] als overtreder kan worden aangemerkt voor wat betreft het in gebruik geven van de woning aan [persoon 7] kan daarom buiten beschouwing blijven.
Heeft het college in redelijkheid een boete van € 6.750,- kunnen opleggen?
32. Voor het overige heeft [eiser 2] vergelijkbare gronden aangevoerd als in de andere zaken. De rechtbank verwijst hiervoor naar de overwegingen 11 tot en met 22.
Conclusie
33. Dit betekent dat het college terecht een boete van € 6.750,- aan [eiser 2] heeft opgelegd voor het in gebruik geven van de woning op het adres [adres 5] aan een persoon die niet over een huisvestingsvergunning beschikte. Verder is in dit besluit terecht een dwangsom van € 138,- aan [eiser 2] toegekend. Dit betekent dat de rechtbank het beroep in de zaak AMS 19/1087 ook ongegrond zal verklaren. Bij deze uitkomst bestaat voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht geen aanleiding.
Beslissing
In alle zaken
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van [eiser 1] niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van [eiser 2] ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.R. Vlierhuis, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.