Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/4242
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te Amstelveen, eiser
en
de Belastingdienst, verweerder
(gemachtigde: [naam] )
Procesverloop
Met het besluit van 12 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder gereageerd op eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Met het besluit van 1 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft de rechtbank met de brief van 12 november 2019 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2020 via een videoverbinding.
Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. In het bestreden besluit is verweerder gedeeltelijk tegemoet gekomen aan eisers verzoek om informatie, met uitzondering van een drietal memo’s van kennisgroepen. Het betreft de memo’s:
- Artikel 67o AWR en terugwerkende kracht (hierna: memo 1);
- vervaltermijnen boetes voor deelnemers (hierna: memo 2);
- boetemogelijkheden bij vaststaand ontbreken opzet (mede) pleger (hierna: memo 3).
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze memo’s niet bekend worden gemaakt, omdat de volledige memo’s zijn geschreven in het kader van intern beraad en volledig bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen. Het gaat om kennisgroepstandpunten die nog omgezet moeten worden in beleid.
Standpunten van partijen
3. Eiser voert in beroep aan dat de memo’s definitief zijn en daarom openbaar gemaakt zouden moeten worden. Eiser betwijfelt of de memo’s volledig bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen. Per document of per onderdeel dient beoordeeld te worden of de weigeringsgrond genoemd in artikel 11 van Pro de Wob van toepassing is. Namen van de opstellers van de memo’s kunnen worden weggelakt.
4. Verweerder merkt in het verweerschrift nog het volgende op. Een kennisgroep bewaakt de eenheid in beleid en uitvoering in de rechtstoepassing bij de uitleg van het belastingrecht. Kennisgroepen adviseren over rechtsvragen, bereiden het uitvoeringsbeleid voor en signaleren risico’s op hun aandachtsterrein. De totstandkoming van een kennisgroepstandpunt is aan te merken als een meningsvormend proces voor intern beraad van een beperkt aantal betrokkenen binnen de Belastingdienst. De betreffende memo’s houden een standpunt in van een kennisgroep dat nog niet als beleid is aan te merken. Het is aan de staatssecretaris om hierover beleidsregels vast te stellen.
Wettelijk kader
5. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Op grond van het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
Wat vindt de rechtbank?
Artikel 11, eerste lid van de Wob
6.1
Uit artikel 11 van Pro de Wob volgt dat als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Voor een afweging van belangen is geen plaats, tenzij het gaat om milieu-informatie. Daarvan is in dit geval geen sprake. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld [1] . Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd
"dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren". [2]
Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (zie artikel 1, aanhef en onder f van de Wob). Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. [3]
6.2
Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven, dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. [4]
6.3
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de memo’s waarvan openbaarmaking is verzocht. Gelet op de aard en inhoud van deze stukken, vindt de rechtbank dat verweerder deze documenten terecht heeft aangemerkt als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat. De memo’s zijn door verschillende medewerkers van de Belastingdienst geschreven met het oog op de beantwoording van rechtsvragen. Een rechtsvraag is een vraag die in het Belastingproces opkomt en waarop in de wet, jurisprudentie en eerder vastgesteld beleid, geen eenduidig antwoord is te vinden en waarbij het antwoord gevolgen kan hebben voor andere gevallen (precedentwerking) en daarom zou kunnen worden opgevat als nieuw beleid. [5] De opstellers hebben beoogd dat de memo’s uitsluitend gebruikt zouden kunnen worden door een beperkt aantal betrokkenen binnen de Belastingdienst. De memo’s zijn opgesteld in het kader van een intern meningsvormend proces. Dat de memo’s definitief zijn, maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank heeft verder ook geen reden voor twijfel aan het interne oogmerk waarmee de memo’s zijn opgesteld. De rechtbank is evenmin gebleken dat aan (delen van) de memo’s de waarde van beleid dan wel vaste uitvoeringspraktijk die gelijkgesteld moet worden met beleid, moet worden toegekend. Voor zover eiser heeft verzocht te controleren of de memo’s werkinstructies bevatten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder kan worden gevolgd in het standpunt dat daarvan geen sprake is.
Gelet op het bovenstaande kon op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking van de documenten voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten achterwege worden gelaten.
6.4
De rechtbank stelt vast dat de memo’s naast persoonlijke beleidsopvattingen, ook feitelijke informatie bevat. In memo 2 staat weliswaar feitelijke informatie, maar deze feitelijke informatie is zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat. De feitelijke informatie is namelijk zo nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is om die van elkaar te scheiden. Ten aanzien van de memo's 1 en 3 geldt dit niet. Deze memo’s bevatten passages met feitelijke informatie die niet zodanig met de beleidsopvattingen zijn verweven dat deze niet los kunnen worden gezien. De op pagina 2 en 3 van memo 1 vermelde weergave van rechtspraak is zelfstandig leesbaar. Dit geldt ook voor de weergave uit de Tweede Kamerstukken op pagina 3 en 4. Ditzelfde geldt voor de weergave van rechtspraak en Tweede Kamerstukken op pagina 2 en 3 van memo 3 en de op pagina 4 van memo 3 weergegeven wetgeving. Artikel 11, eerste lid, van de Wob staat niet aan openbaarmaking van deze passages in de weg [6] .
Artikel 11, tweede lid van de Wob
6.5
Gelet op de aard van de documenten en de discretionaire bevoegdheid die verweerder op dit punt heeft, heeft verweerder overwogen dat artikel 11, tweede lid, van de Wob, hem niet verplicht de betreffende documenten in een niet tot de personen herleidbare vorm te verstrekken. Hij heeft daarbij gewezen op het recht op vrijheid en vertrouwelijkheid van juridisch beraad. Na kennisneming van de stukken, is de rechtbank van oordeel dat de minister in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob, neergelegde bevoegdheid. Gelet op het voorgaande, slaagt de stelling van eiser dat in de memo’s de namen van medewerkers van de Belastingdienst kunnen worden weggelakt zodat de memo’s voor openbaarmaking in aanmerking komen, niet.
7. De rechtbank komt tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. De rechtbank stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in dit besluit te herstellen. Hij kan dit doen door het besluit te wijzigen ten aanzien van de passages uit de memo’s 1 en 3 waarvan is overwogen dat deze niet onder het bereik van artikel 11, eerste lid, van de Wob vallen, of door alsnog een toereikende motivering te geven.
8. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn van zes weken ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan. Dat betekent dat zij ook nog geen beslissing neemt over eventuele proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank draagt verweerder op om:
- binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.M. Koning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.