Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/1725
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [plaatsnaam] , eiser (hierna: [eiser] )
(gemachtigde: [naam] ),
en
het bestuur van de [naam] , verweerder (hierna: [naam] )
(gemachtigde: [naam] ).
Procesverloop
Met het besluit van 8 mei 2018 (het primaire besluit) heeft [naam] het verzoek van [eiser] om sanctieoplegging en betaling van schadevergoeding afgewezen.
Met een besluit van 15 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft [naam] het bezwaar van [eiser] deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
[eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. [naam] heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2020, alwaar de zaak gevoegd is behandeld met AMS 19/1723. [eiser] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , [functie] bij [eiser] . [naam] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , [functie] bij [naam] .
Na sluiting van het onderzoek zijn de gevoegde zaken gesplitst en wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Wat voorafging aan deze procedure
1.1.
[naam] verstrekt, ter bevordering van de kwaliteit en de diversiteit van de filmproducties in Nederland en een voor de filmkunst ontvankelijk klimaat in Nederland, subsidies ten behoeve van filmproducties of filmactiviteiten.
1.2.
In 2012 heeft [eiser] een suppletieaanvraag ingediend bij [naam] ten behoeve van de filmproductie ‘ [naam] ’. In dezelfde subsidieronde heeft [naam] een suppletieaanvraag ingediend ten behoeve van de filmproductie ‘ [naam] ’. De oorspronkelijke aanvraag van [eiser] bedroeg € 1.500.000,-. Omdat er volgens [naam] onvoldoende middelen waren om het volledige gevraagde bedrag te kunnen subsidiëren, is [eiser] op zoek gegaan naar andere financieringsmogelijkheden en heeft hij het gevraagde subsidiebedrag naar beneden aangepast. Met een besluit van 7 mei 2012 heeft [naam] subsidie verleend aan [eiser] ter hoogte van € 458.457,-, conform de verlaagde aanvraag. Naar aanleiding van de ontwikkelingen rondom de filmproductie ‘ [naam] ’, heeft [eiser] op 19 mei 2012 aan [naam] verzocht om een additionele beschikking, waarbij vrijgekomen subsidiemiddelen wegens het annuleren van de productie ‘ [naam] ’ alsnog naar een extra financiering voor ‘ [naam] ’ konden gaan. Dit bleek niet mogelijk, aldus [naam] . Vervolgens is de aanvraag ten behoeve van de filmproductie ‘ [naam] ’ op 23 mei 2012 door [naam] ingetrokken. De vrijgekomen subsidiemiddelen zijn vervolgens doorgestroomd naar de eerstvolgende aanvraag in de rij, een andere filmproductie van [naam] , ‘ [naam] ’. Het verleningsbesluit daarvoor dateert van 25 juni 2012.
1.3.
Met een besluit van 28 januari 2015 is de subsidie ten behoeve van de filmproductie ‘ [naam] ’ door [naam] vastgesteld. Op 2 oktober 2017 heeft [eiser] verzocht om herziening van het besluit van 7 mei 2012. Dit verzoek is door [naam] afgewezen, welke afwijzing is gehandhaafd in een beslissing op bezwaar van 25 april 2018.
De huidige procedure
2.1.
Op 30 maart 2018 heeft [eiser] verzocht om:
1. het sanctiebeleid zoals omschreven in de reglementen van [naam] alsnog toe te passen op de producent en distribiteur van ‘ [naam] ’;
2. de schade die [naam] met het besluit om deze sancties (nog) niet toe te passen [eiser] toegebracht heeft, te vergoeden.
2.2.
Met het primaire besluit heeft [naam] het verzoek om een sanctie toe te passen op de producent en distribiteur van ‘ [naam] ’ afgewezen. Ook is in dit besluit het verzoek om schadevergoeding afgewezen. [eiser] is tegen dit besluit in bezwaar gegaan.
2.3.
Met een brief van 22 augustus 2018 heeft [eiser] de gestelde schade nader gespecificeerd. In totaal komt de schade volgens [eiser] neer op een bedrag van minimaal € 437.432,-, oplopend tot € 512.532,-, exclusief de wettelijke rente op dit bedrag.
2.4.
Tijdens de bezwaarfase hebben er verschillende hoorzittingen plaatsgevonden, laatstelijk op 14 december 2018.
2.5.
In het bestreden besluit is het bezwaar van [eiser] niet-ontvankelijk verklaard voor zover het gaat om het verzoek om sancties op te leggen aan de producent en distribiteur van ‘ [naam] ’. Volgens [naam] lag er op het moment van het verzoek geen subsidieaanvraag van (één van) deze partijen ter behandeling aan [naam] voor. [naam] had daarom geen bevoegdheid om een besluit op het verzoek te nemen. Dit betekent dat, zelfs al zou [eiser] belanghebbende zijn geweest, er op dat moment niet door hem om een besluit gevraagd had kunnen worden, aldus [naam] . Nu er door [naam] geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen, is het tegen de afwijzing van het verzoek gerichte bezwaar volgens [naam] niet-ontvankelijk.
Voor wat betreft het verzoek om schadevergoeding is het bezwaar van [eiser] door [naam] ongegrond verklaard voor zover het gaat om het verzoek tot schadevergoeding op grond van besluiten daterend van vóór 1 juli 2013 en niet-ontvankelijk voor het overige. Voor schadeoorzaken van na 2013 geldt immers dat tegen een afwijzing van een schadeverzoek op grond van artikel 8:4, eerste lid, onder f, van de Awb geen ontvankelijk bezwaar openstaat, aldus [naam] .
Relevante bepalingen
3. De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank zal allereest de vraag beantwoorden of [naam] het bezwaar voor zover dat ziet op het verzoek om sanctieoplegging tegen de producent en distribiteur van ‘ [naam] ’ terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vervolgens zal de rechtbank de vraag beantwoorden of [naam] het bezwaar van [eiser] voor zover dat ziet op het verzoek om schadevergoeding terecht deels heeft afgewezen en deels niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het sanctieverzoek
5.1.
[eiser] voert – kort samengevat – aan dat [naam] heeft gehandeld in strijd met meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat artikel 8 van Pro de Suppletieregeling Filminvesteringen Nederland (de Suppletieregeling) in ieder geval vanaf 30 maart 2018 – de datum van het verzoek om sanctieoplegging – is vervallen. Op grond van artikel 14, derde lid, van het Algemeen Reglement kan [naam] een aanvraag voor subsidie afwijzen, indien de aanvrager of de natuurlijke persoon die de aanvrager rechtsgeldig vertegenwoordigt niet aantoonbaar heeft voldaan aan voorschriften gesteld aan eerder door het bestuur toegekende subsidies, dan wel toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van één of meer verplichtingen verbonden aan een eerdere subsidieverlening of een uitvoeringsovereenkomst van [naam] .
5.3.
De sancties genoemd in de (oude) suppletieregeling en de bevoegdheid van artikel 14, derde lid, van het Algemeen Reglement kunnen alleen worden toegepast als sprake is van een aanvraag voor subsidie. Desgevraagd heeft [naam] op zitting laten weten dat er na het verzoek om sanctietoepassing geen verdere aanvragen zijn gedaan waarbij zowel [naam] als [eiser] in dezelfde subsidieronde hebben deelgenomen. Omdat er ten tijde van het verzoek van [eiser] tot sanctieoplegging, en ook in de periode daarna tot het bestreden besluit, geen subsidie aanvraag lag van [eiser] of [naam] in dezelfde subsidieronde, was [naam] niet bevoegd om te beslissen op het verzoek van
[eiser] . [naam] heeft het bezwaar van [eiser] op dit punt dan ook terecht niet‑ontvankelijk verklaard omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
5.4.
Volgens [eiser] is [naam] op grond van artikel 25, tweede lid, van het Algemeen Reglement bevoegd om in afwijking van het Algemeen Reglement een sanctie op te leggen. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Artikel 25, tweede lid, van het Algemeen Reglement regelt weliswaar dat [naam] om zwaarwegende redenen kan afwijken van het Algemeen Reglement en de hierop gebaseerde deelreglementen, maar deze afwijkingsbevoegdheid strekt niet zo ver dat [naam] buiten de aan haar toebedeelde bevoegdheid kan treden. Het legaliteitsbeginsel houdt immers in dat het optreden van het bestuursorgaan op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag moet berusten. Met een wettelijke grondslag wordt bedoeld een wettelijk voorschrift dat aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekent bepaalde handelingen te verrichten.
5.5.
Nu [naam] het bezwaar op dit punt terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, komt de rechtbank aan een bespreking van de inhoudelijke beroepsgronden niet toe. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Het schadeverzoek
6.1.
[eiser] heeft de omvang van haar schade nader toegelicht in de brief van 22 augustus 2018. Desgevraagd heeft [eiser] het schadeverzoek op de zitting nog nader toegelicht. De schade van [eiser] is – kort gezegd – ontstaan door het achterwege blijven van passende maatregelen tegen het vermeend frauduleus handelen door de producent van ‘ [naam] ’ in 2012. Deze schade is te herleiden tot de subsidiebesluiten inzake de filmproductie ‘ [naam] ’ en ‘ [naam] ’. De rechtbank stelt vast dat het dan kan gaan om het verleningsbesluit inzake ‘ [naam] ’ van 7 mei 2012, het verleningsbesluit inzake ‘ [naam] ’ van 25 juni 2012, het vaststellingsbesluit inzake ‘ [naam] ’ van 28 januari 2015 en het besluit op bezwaar van 25 april 2018, waarin is geweigerd de subsidie voor ‘ [naam] ’ te herzien.
6.2.
Van oudsher is het niet de bestuursrechter, maar de civiele rechter die bevoegd is over schadezaken te oordelen. In de afgelopen decennia heeft de bestuursrechter echter ook een - afgebakende - bevoegdheid gekregen om over schadezaken te oordelen. Per 1 juli 2013 is de omvang van die bevoegdheid, en de manier waarop een schadezaak bij de bestuursrechter kan worden ingediend, bij wet aangepast. [1] Over schade die is te herleiden tot schadeveroorzakende besluiten van vóór 1 juli 2013 toetst de bestuursrechter daarom op andere wijze dan over schadeveroorzakende besluiten vanaf 1 juli 2013.
Schade te herleiden naar besluiten van vóór 1 juli 2013
7.1.
Uit het hiervoor besprokene volgt dat het in deze periode gaat om de handelwijze van [naam] , die heeft geleid tot het verleningsbesluit aan de producent van ‘ [naam] ’ van 25 juni 2012 ( [naam] ) en het verleningsbesluit inzake ‘ [naam] ’ van 7 mei 2012.
7.2.
Voor vergoeding van schade is onder meer vereist dat de rechtbank vast kan stellen dat de genoemde besluiten of de totstandkoming ervan, onrechtmatig zijn geweest. De besluiten staan beide in rechte vast. Het feit dat [eiser] tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen heeft aangewend, betekent volgens vaste rechtspraak dat in beginsel uitgegaan moet worden van de rechtmatigheid van de besluiten en de totstandkoming ervan. Dit is alleen anders wanneer [naam] de onrechtmatigheid van een besluit zou hebben erkend, dan wel wanneer sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden. Daarbij valt te denken aan de situatie dat het [eiser] niet kan worden tegengeworpen dat hij geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Van zulke omstandigheden is de rechtbank niet gebleken. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Schade te herleiden naar besluiten vanaf 1 juli 2013
8.1.
Onder dit toetsingsregime is het niet langer mogelijk om beroep in te stellen tegen een besluit van een bestuursorgaan dat gaat over de vergoeding van schade. [2] [naam] heeft het bezwaar van [eiser] op dit punt dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is in zoverre ongegrond.
8.2.
.De weg naar de bestuursrechter staat nog wel – beperkt – open op een andere manier, namelijk door de indiening van een verzoekschrift bij de rechtbank. [3] Voor zover het beroep van [eiser] (mede) moet worden beschouwd als zo een verzoekschrift, levert het verzoek om schadevergoeding langs deze weg echter ook niets voor [eiser] op. De bestuursrechter is onder dit nieuwe regime namelijk slechts bevoegd te oordelen over schadeverzoeken tot € 25.000,- [4] . Het verzoek van [eiser] ligt met een gestelde schade van minimaal € 437.432,- boven die bevoegdheidsgrens.
8.3.
[eiser] kan zich met haar verzoek in zoverre richten tot de burgerlijke rechter.
Schending van de hoorplicht
9.1.
[eiser] heeft nog aangevoerd dat [naam] de hoorplicht heeft geschonden door hem in de bezwaarfase slechts gedeeltelijk te horen. [eiser] ging ervan uit dat de hoorzitting niet verder vervolgd zou worden, nadat de gemachtigde van [eiser] de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie had gewraakt en hem gevraagd was de hoorzitting te verlaten.
9.2.
Uit wat hierover door partijen nader is toegelicht op zitting, kan de rechtbank niet afleiden dat al vóór de schorsing van de hoorzitting voor [eiser] duidelijk was dat de hoorzitting nog verder zou worden voortgezet. De rechtbank vindt het daarbij niet onbegrijpelijk dat de gemachtigde van [eiser] na het door hem ingediende wrakingsverzoek dacht dat de hoorzitting was beëindigd met de wraking, omdat dat eerder in de procedure ook zo was geweest. Het standpunt van [naam] dat de hoorzitting zich al in de afrondende fase bevond, is door [eiser] betwist en blijkt niet uit het dossier. De rechtbank is daarom van oordeel dat [naam] de hoorplicht heeft geschonden. Het bestreden besluit is in zoverre tot stand gekomen in strijd met artikel 7:2 van Pro de Awb.
Conclusie
10.1.
[naam] heeft het verzoek van [eiser] om het toepassen van sancties tegen de producent en distribiteur van ‘ [naam] ’ terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb en hiertegen dus geen bezwaar en beroep openstaat. Het beroep is in zoverre ongegrond.
10.2.
Voor wat betreft het verzoek om schadevergoeding te herleiden naar besluiten daterend van vóór 1 juli 2013 heeft [naam] het bezwaar terecht ongegrond verklaard, omdat niet is gebleken van onrechtmatige besluiten. Het beroep is ook in zoverre ongegrond.
10.3.
Voor wat betreft het verzoek om schadevergoeding te herleiden naar besluiten daterend van na 1 juli 2013 heeft [naam] het bezwaar eveneens terecht niet‑ontvankelijk verklaard, omdat hiertegen geen bezwaar en beroep openstaat. Het beroep is ook in zoverre ongegrond.
10.4.
Voor zover het verzoek om schadevergoeding van [eiser] moet worden aangemerkt als een verzoek op grond van artikel 8:90 van Pro de Awb is de rechtbank onbevoegd hiervan kennis te nemen.
10.5.
Het in rechtsoverweging 9.2. geconstateerde gebrek zal worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, nu [eiser] hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Het gebrek is namelijk hersteld, omdat [eiser] in beroep alsnog voldoende in de gelegenheid is geweest zijn standpunt naar voren te brengen. Wel ziet de rechtbank hierin aanleiding [naam] te veroordelen in het door [eiser] betaalde griffierecht. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- verklaart zich onbevoegd voor zover het verzoek om schadevergoeding (mede) moet worden opgevat als een verzoekschrift op grond van artikel 8:90 van Pro de Awb;
- draagt [naam] op het betaalde griffierecht van € 345,- aan [eiser] te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig - Rocour, voorzitter, en mr. J.A.W. Jansen en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage bij de uitspraak in de zaak AMS 19/1725 inzake [eiser]
Relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
(…)
Artikel 8:4
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
(…)
f. inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen
(…)
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
(…)
Artikel 8:89
1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
(…)
Artikel 8:90
1. Het verzoek wordt schriftelijk ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
2. Ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift vraagt de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.