Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/442
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2020 in de zaak tussen
Amstel Hospitality Group B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. I. de Roos),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kramer).
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ commercieel uitstallen van fietsen in de openbare ruimte aan [adres 1] te Amsterdam.
Bij besluit van 15 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Namens eiseres is verschenen [de persoon] , [functie] van het hotel van eiseres ‘ [hotel] ’, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Achtergrond
1. Verweerder heeft geconstateerd dat de drukte in de binnenstad de afgelopen jaren enorm is toegenomen door het groeiend aantal bezoekers en het beslag dat ondernemers op de openbare ruimte leggen. In het ‘Handhavingsuitvoeringsplan 2017 Stadsdeel Centrum’ is als uitgangspunt opgenomen dat de openbare ruimte leefbaar en van iedereen moet zijn en blijven. Daarom wordt het toe-eigenen van openbare ruimte voor commerciële of private doeleinden door verweerder bestreden. Het uitstallen van fietsen door bijvoorbeeld hotels valt hier ook onder en wordt dan ook als onwenselijk beschouwd. De fietsen nemen de trottoirs in beslag, terwijl de ruimte al zo gering is door de drukte. Gelet hierop is de gemeente Amsterdam op dit punt streng gaan controleren en handhaven.
Feiten en omstandigheden
2.1.
Bij een controle door de afdeling Handhaving Openbare Ruimte van verweerder op 14 maart 2017 is geconstateerd dat op het adres van [hotel] , aan [adres 1] ter hoogte van perceelnummer [nummer] , vier fietsen links van de toegangsdeur van [hotel] gestald stonden. Het ging om fietsen met een [gekleurd frame] die met een ketting waren vastgemaakt aan het hekwerk. Het hotel verhuurde deze fietsen aan zijn gasten.
2.2.
Op 17 maart 2017 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt een last onder dwangsom op te leggen voor het commercieel uitstallen van de fietsen in de openbare ruimte, dit is niet toegestaan volgens de regels van de APV en het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’. Eiseres heeft een zienswijze ingediend.
2.3.
Op 20 maart 2017 is hetzelfde geconstateerd als op 14 maart 2017, nu een tweetal fietsen, eveneens links van de toegangsdeur. De fietsen hadden op het achterspatbord een sticker met daarop een nummer.
Besluitvorming verweerder
3. Bij het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd onder aanpassing van de wettelijke grondslag, heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft als exploitant van het hotel met het uitstallen van de bij de controles aangetroffen fietsen gehandeld in strijd met artikel 4.3, eerste lid van de APV. Dit artikel bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van het college voorwerpen op de weg te plaatsen. Nu het hier gaat om commercieel uitgestalde fietsen, zijn dit voorwerpen in de zin van voornoemd artikel. Commerciële uitstalling van fietsen in de openbare ruimte is ook in strijd met het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ (artikel 29). Het valt namelijk niet onder de bestemmingsomschrijving (verkeer) en is ook niet benoemd als specifiek toegestaan gebruik. Wanneer eiseres nogmaals voornoemde regels overtreedt, verbeurt eiseres een dwangsom van € 1.000,- per constatering, met een maximum van € 5.000,-.
Verweerder ziet geen schending van het evenredigheidsbeginsel. Het verhuren van fietsen is toegestaan, maar het commercieel uitstallen van fietsen in de openbare ruimte wordt tegengegaan. De vergelijking met deelauto’s gaat niet op. Anders dan huurfietsen, mogen deelauto’s gebruik maken van bestaande parkeerplekken in de openbare ruimte. Omdat de openbare ruimte al voor auto’s is ingericht, wordt geen extra beslag gelegd op de openbare ruimte. Strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel ongeoorloofde discriminatie doet zich dan ook niet voor, aldus verweerder. Tot slot stelt verweerder dat het algemeen belang bij het handhaven van de APV en het bestemmingsplan zwaarder weegt dan het belang van eiseres bij het uitstallen van de fietsen in de directe nabijheid van het hotel ten behoeve van verhuur.
Verweerder ziet geen schending van het evenredigheidsbeginsel. Het verhuren van fietsen is toegestaan, maar het commercieel uitstallen van fietsen in de openbare ruimte wordt tegengegaan. De vergelijking met deelauto’s gaat niet op. Anders dan huurfietsen, mogen deelauto’s gebruik maken van bestaande parkeerplekken in de openbare ruimte. Omdat de openbare ruimte al voor auto’s is ingericht, wordt geen extra beslag gelegd op de openbare ruimte. Strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel ongeoorloofde discriminatie doet zich dan ook niet voor, aldus verweerder. Tot slot stelt verweerder dat het algemeen belang bij het handhaven van de APV en het bestemmingsplan zwaarder weegt dan het belang van eiseres bij het uitstallen van de fietsen in de directe nabijheid van het hotel ten behoeve van verhuur.
Juridisch kader
4.1.
Op grond van artikel 1.1 van de APV wordt verstaan onder:
[…]
8. voertuig: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, wagens, aanhangwagens en opleggers, met uitzondering van trams en treinen en met uitzondering van kinderwagens, kruiwagens en dergelijke kleine voertuigen;
[…].
4.2.
In artikel 4.3 van de APV is bepaald:
Voorwerpen en stoffen op, aan, in of boven de weg
1. Het is verboden zonder vergunning van het college voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg te plaatsen, aan te brengen, te hebben of te storten.
2. Het verbod geldt niet voor:
[…]
c. voertuigen, met inbegrip van kinderwagens, kruiwagens en dergelijke kleine voertuigen;
[…].
4.3.
Op grond van artikel 29 van het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ geldt dat het trottoir de bestemming ‘verkeer’ heeft.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft eiseres artikel 4.3 van de APV overtreden?
5.1.
Artikel 4.3, eerste lid, van de APV verbiedt het zonder vergunning van het college plaatsen van voorwerpen op weg. Deze bepaling beoogt vooral het belang van de kwaliteit van de openbare ruimte te beschermen. Het tweede lid van deze bepaling stelt onder c dat dit verbod niet geldt voor voertuigen. Voertuigen zijn volgens artikel 1.1 van de APV, onder meer fietsen.
5.2.
In geschil is of de fietsen die links van de toegangsdeur van [hotel] gestald stonden
voorwerpenzijn in de zin van het eerste lid van artikel 4.3 van de APV of dat het
voertuigenzijn in de zin van het tweede lid van dat artikel en om die reden zijn uitgezonderd van het verbod om zonder vergunning van het college voorwerpen op de weg te plaatsen.
voorwerpenzijn in de zin van het eerste lid van artikel 4.3 van de APV of dat het
voertuigenzijn in de zin van het tweede lid van dat artikel en om die reden zijn uitgezonderd van het verbod om zonder vergunning van het college voorwerpen op de weg te plaatsen.
5.3.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de fietsen voertuigen zijn. In dit geval zijn de fietsen niet met een commercieel oogmerk op de openbare weg geplaatst. De fietsen werden immers door de hotelgasten of het personeel gebruikt als vervoermiddel. Nu de fietsen als voertuigen zijn te kwalificeren, zijn ze uitgezonderd van het verbod om zonder vergunning van het college voorwerpen op de weg te plaatsen. De APV is dus niet overtreden, aldus eiseres.
5.4.
De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het in de openbare ruimte neerzetten van fietsen door fietsenverhuurders en – handelaren een andere handeling is dan het parkeren van fietsen op de weg. Het gaat hierbij om het op het trottoir zetten van (handels)voorraad met dezelfde intentie als waar het ook bij andere winkeluitstallingen om gaat, namelijk het trekken van de aandacht van het publiek voor de uitgestalde zaken en de exploitatie van een winkel of hotel. De uitgestalde verhuurfietsen leggen beslag op de openbare ruimte in het private belang van de onderneming die ten koste gaat van de publieke functies van deze ruimte. Een fiets is in dat geval een voorwerp in de zin van het eerste lid van artikel 4.3 van de APV en geen voertuig in de zin van het tweede lid onder c, zodat het verboden is om de fiets zonder vergunning te plaatsen op de weg.
5.5.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de fietsen die links van de toegangsdeur van [hotel] gestald stonden met een commercieel oogmerk zijn uitgestald. Door de fietsen – die duidelijk herkenbaar zijn als fietsen van het hotel – op het trottoir voor het hotel te plaatsen werd de aandacht van het publiek getrokken en was kenbaar dat het hotel fietsen verhuurde aan haar bezoekers. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de gemeente een fiets aanmerkt als voertuig, waarmee die is uitgezonderd van het verbod, als deze ten tijde van de constatering daadwerkelijk in gebruik is bij een hotelgast of medewerker. In dat geval staat de fiets immers niet uitgestald met een commercieel oogmerk. Daarvan is in dit geval niet gebleken. De fietsen zijn daarom voorwerpen in de zin van het eerste lid van artikel 4.3 van de APV en geen voertuigen in de zin van het tweede lid onder c. Nu eiseres geen vergunning heeft voor het plaatsen van de fietsen op de openbare weg heeft eiseres artikel 4.3, eerste lid, van de APV overtreden.
5.6.
Nu de APV is overtreden, was verweerder op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en de artikelen 5:21 en 5:32 van de Awb bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. De vraag of eiseres tevens het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ heeft overtreden, kan daarom buiten bespreking blijven.
Beginselplicht tot handhaving
6.1.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.2.
Eiseres heeft aangevoerd dat de besluitvorming van verweerder in strijd is met het gelijkheidsbeginsel alsmede het verbod van ongeoorloofde discriminatie zoals neergelegd in de internationale verdragen. Eiseres voert aan dat het wel aanpakken van de fietsen en het niet aanpakken van de deelauto’s ongeoorloofde discriminatie oplevert en strijd met het gelijkheidsbeginsel. Immers, deelauto’s kunnen op gelijke wijze als privé auto’s worden geparkeerd in de openbare ruimte, namelijk in parkeervakken op straat. De huurfietsen kunnen niet op gelijke wijze als privé fietsen worden gestald op het trottoir tegen de pui van een pand (tenzij dit uitdrukkelijk verboden is, maar dan mag er ook geen privé fiets staan)
6.3.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet omdat de rechtbank van oordeel is dat de vergelijking mank gaat. Ten eerste is het trottoir niet gelijk aan een parkeervak. Een parkeervak is om te parkeren, terwijl het trottoir is bedoeld voor voetgangers. Ten tweede hebben de bedrijven die deelauto’s aanbieden ofwel speciaal gereserveerde parkeerplaatsen voor de deelauto’s of stadsbrede parkeervergunningen om de deelauto’s te parkeren. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel alsmede het verbod van discriminatie kan daarom niet slagen. Voor zover eiseres heeft bedoeld aan te voeren dat de gemeente ten onrechte heeft beslist om in de stad ruimte te bieden aan deelauto’s en niet aan huurfietsen, betreft dit de bestuurlijke vrijheid van het bestuur om daaraan invulling te geven. Overigens heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat verhuur van fietsen door hotels gewoon is toegestaan, maar dat de fietsen daartoe niet op het trottoir (in de openbare ruimte) mogen worden uitgestald zonder vergunning.
6.4.
Tot slot voert eiseres aan dat de besluitvorming van verweerder in strijd is met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel. De leefbaarheid wordt juist bevorderd door eiseres. Door verweerder is eraan voorbij gegaan dat het ter beschikking stellen van fietsen door een hotel essentieel is bij het behalen van de Green Keynormering. Dit heeft verweerder niet meegenomen in de belangenafweging. Ook is er geen andere plek om de fietsen te stallen, aldus eiseres.
6.5.
De rechtbank begrijpt eiseres aldus dat zij stelt dat de leefbaarheid in de stad juist wordt bevorderd door het verhuren van fietsen en dat eiseres graag een Green Keynormering op haar naam heeft staan. Dit is prijzenswaardig standpunt, ware het niet dat de openbare ruimte van iedereen is. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het algemeen belang van een leefbare openbare ruimte prevaleert boven het individuele belang van eiseres om de fietsen in de openbare ruimte te plaatsen voor het hotel. Het verhuren van fietsen is toegestaan, zoals hiervoor onder 6.2 al is overwogen, echter zonder beslag te leggen op de openbare ruimte.
6.6.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat verweerder van handhaving had moeten afzien.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, voorzitter, mr. R.B. Kleiss en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2020.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2020.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.