Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/5696
uitspraak van de enkelvoudige kamer op het beroep in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. C. Kniestedt),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A.C.J. De Bruin en mr. M.H.J. Stelwagen).
Procesverloop
Bij besluit van 27 december 2018 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van de begane grond van het pand aan de [straat] 42 te Amsterdam van zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen.
Bij besluit van 17 september 2019 (het bestreden besluit) is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft daartegen beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op een Skype-zitting op 30 juni 2020. Eiser en zijn gemachtigde waren aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De behandeling ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen te bezien of een minnelijke regeling mogelijk was.
Het onderzoek ter zitting is hervat en de zaak is wederom behandeld op een (gewone) zitting op 21 januari 2021. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. Eiser en zijn gezin zijn sinds 3 januari 2017 woonachtig in het pand op de [straat] 42. Op de begane grond rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Stadion- en Beethovenbuurt 2012” de (enkel)bestemming Gemengd-2. Op grond van artikel 4.1. van de planregels is daarom op de begane grond alleen zakelijke dienstverlening mogelijk. Wonen is alleen toegestaan op de tweede bouwlaag en hoger.
2. Bij besluit van 13 juli 2018 is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de begane grond te staken en gestaakt te houden. In dit besluit is naar aanleiding van de zienswijze van eiser op het eerdere voornemen ook onderzocht of het gebruik gelegaliseerd kon worden. Dat was volgens verweerder niet het geval.
3. Eiser heeft op 1 oktober 2018 een aanvraag gedaan om de begane grond ook te mogen gebruiken voor wonen. Uit de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag blijkt dat het gaat om een uitbreiding van het toegestane gebruik van de begane grond, namelijk met wonen, inclusief beroep aan huis. Dit betreft dan tevens de legalisatie van het huidige gebruik, waarbij wordt opgemerkt dat de begane grond primair in gebruik is ten behoeve van zakelijke dienstverlening.
4. Verweerder heeft advies gevraagd aan de afdeling Ruimte en Economie Zuid. Deze heeft in een advies van 1 december 2018 negatief geadviseerd. In dit advies is het volgende overwogen:
“(…) Functiemenging draagt bij aan de levendigheid en de sociale cohesie binnen de woonbuurten. Daarnaast wil het stadsdeel ruimte blijven bieden voor kleinschalige vestigingen voor ondernemers. Gevestigde ondernemers worden geconfronteerd met hoge huren of de huur wordt opgezegd ten behoeve van andere branches. Bewoners zien hierdoor gemengde straten veranderen. De gemeente kan prijsstijgingen van vestigingen niet beperken, maar kan wel ruimte voor ondernemerschap bieden door ruimte voor niet-woonfuncties planologisch mogelijk te maken en te behouden. Het stadsdeel werkt daarom niet meer aan het omzetten van niet-woonfunctie naar een woonfunctie. De aanvrager geeft in de ruimtelijke onderbouwing aan dat het de intentie is om de bestaande bedrijfsruimte in de eerste bouwlaag te blijven gebruiken ten behoeve van zakelijke dienstverlening. Het woongebruik zou ondergeschikt zijn en passen bij de wijze van uitoefening van de onderneming. De onderhavige aanvraag omgevingsvergunning met verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan zou echter veel meer dan een dergelijk ondergeschikt gebruik faciliteren. Het verlenen van medewerking zou feitelijk betekenen dat het hele pand ten behoeve van de woonfunctie kan worden aangewend en dat de blijvende aanwezigheid van een niet-woonfunctie zeer onzeker wordt. (…).”
5. Onder verwijzing naar dit advies is de aanvraag van eiser afgewezen. In bezwaar heeft eiser – kort gezegd – aangevoerd dat met de weigering naar zijn mening het doel van functiemenging niet wordt bereikt dan wel op de [straat] niet realistisch is. Het is gewoon een woonstraat qua uitstraling. Bij de weigering heeft het college de feitelijke situatie onvoldoende meegenomen. Blijkens het Advies van de bezwaarschriftencommissie is tijdens de hoorzitting vervolgens nog de mogelijkheid besproken om zogenaamd maatwerk te leveren, in die zin dat bij de vergunningverlening wordt bepaald dat alleen buiten de kantooruren de eerste bouwlaag mag worden gebruikt voor woondoeleinden. Opgemerkt is toen dat dergelijke maatwerk aanvragen altijd worden geweigerd. De commissie heeft hierover het volgende overwogen:
“Hoewel het verzoek van bezwaarde op zich redelijk lijkt heeft u beleidsvrijheid om niet mee te werken aan een dergelijk verzoek om maatwerk. Met u is de commissie van oordeel dat de huidige bestemming voldoende mogelijkheden biedt voor een gewenste invulling. Dit had bezwaarde bij het betrekken van het gebouw op 3 januari 2017 bekend kunnen zijn.”
“Hoewel het verzoek van bezwaarde op zich redelijk lijkt heeft u beleidsvrijheid om niet mee te werken aan een dergelijk verzoek om maatwerk. Met u is de commissie van oordeel dat de huidige bestemming voldoende mogelijkheden biedt voor een gewenste invulling. Dit had bezwaarde bij het betrekken van het gebouw op 3 januari 2017 bekend kunnen zijn.”
6. In beroep heeft eiser wederom aangevoerd dat de door verweerder gewenste functiemenging op de [straat] niet zal leiden tot de vestiging van allerlei kleine dienstverleners. Omdat er qua ruimtelijke uitstraling niks zou veranderen aan het pand van eiser is zijn aanvraag redelijk. Daarbij wordt gesteld dat eiser de begane grond van het pand alleen buiten kantooruren wil gebruiken voor de woonfunctie. Hij stelt dat verweerder niet zomaar zonder op een zorgvuldige wijze een belangenafweging te doen, kan stellen dat maatwerk aanvragen kunnen worden afgewezen. Een bemoeilijking van de handhaving kan in elk geval geen argument zijn, aldus eiser, omdat handhaving na een functiewijziging met maatwerk, dat wil zeggen onder voorwaarden of met een tijdsbepaling/tijdslot, hetzelfde zal verlopen.
7. Tijdens de bespreking ter zitting van de rechtbank op 30 juni 2020 is gebleken dat verweerder bereid was, nogmaals te onderzoeken of inwilliging van de aanvraag tot functiewijziging onder toepassing van een voorwaarde, zijnde een tijdsbepaling voor het gebruik voor wonen, niet toch tot de mogelijkheden behoorde. De behandeling is hiervoor geschorst.
8. Bij brief van 7 december 2020 heeft verweerder laten weten dat hieraan niet meegewerkt wordt. De reden hiervoor is dat het stadsdeel Zuid de ruimte voor niet-woonfuncties wenst te behouden, dat Wonen momenteel het meest profitabel is en er op dit moment zeer veel aanvragen voor omzetting naar wonen worden ontvangen. Stadsdeel Zuid wil een zeer vaste lijn aanhouden en geen precedenten scheppen, waardoor het risico wordt gelopen dat de gewenste lijn onder druk komt te staan. Ook acht verweerder het werken met een tijdslot onmogelijk te handhaven en zij vraagt zich af hoe dit te zijner tijd vertaald moet worden naar een nieuw bestemmingsplan/omgevingsplan, waarbij zij stelt dat dan de instandhouding van de niet-woonfunctie niet kan worden geborgd. Dit standpunt heeft verweerder herhaald op de nadere zitting van 21 januari 2021.
Oordeel van de rechtbank
9. Niet in geschil is dat voor het gebruiken van de eerste bouwlaag in strijd met het bestemmingsplan geen beleidsregels zijn vastgesteld. Daarom dient maatwerk plaats te vinden. Bij de beslissing om af te wijken van het bestemmingsplan maakt verweerder gebruik van zijn discretionaire bevoegdheid, waarbij een zorgvuldige en gemotiveerde belangenafweging dient plaats te vinden. De beoordeling van de aanvraag zoals die aanvankelijk voorlag, is naar het oordeel van de rechtbank zorgvuldig gedaan. Er is een advies aan de afdeling Ruimte en Economie Zuid gevraagd. In dit advies is duidelijk en concludent verwoord waarom verweerder hier geen omzetting naar wonen wil toestaan. Dat volgens eiser op de [straat] nu geen duidelijke functiemenging in het straatbeeld zichtbaar is, maakt – wat daar ook van zij – niet dat verweerder dit in deze woonbuurt niet mag nastreven.
10. In de bezwaarfase heeft de maatwerkdiscussie zich echter toegespitst op de vraag of er niet met een tijdslot op de functie Wonen kan worden vergund. Deze variant was niet meegenomen in voornoemd advies. Daarom is in beroep alsnog aanvullend advies gevraagd en de uitkomst daarvan is verwoord in de brief van verweerder van 7 december 2020.
11. Eiser heeft hiertegen naar het oordeel van de rechtbank terecht aangevoerd dat bij de toekenning van de functie Wonen buiten kantooruren, de niet-woonfunctie niet verloren gaat, dat er aan de bewijspositie van verweerder bij het vervullen van handhavingstaken of concreet voor de toezichthouder/controleur niets verandert en dat er ook administratief geen problemen zijn omdat vastlegging van deze voorwaarde in een nieuw bestemmingsplan met een aanduiding zou kunnen plaatsvinden. Omdat deze bezwaren dus geen geldig argument voor weigering kunnen opleveren, kunnen zij niet als redelijke belangen van verweerder in de belangenafweging, zo die al heeft plaatsgevonden, worden betrokken. Ook kan niet worden gezegd dat hierom gevaar voor precedentwerking zal ontstaan, zodat ook dit niet doorslaggevend kan zijn in deze afweging. Terwijl eisers belang evident is. Hij wil graag buiten kantooruren de eerste bouwlaag kunnen gebruiken voor wonen, al is het maar omdat de tuin alleen bereikbaar is via de begane grond. De rechtbank is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat er dus geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden en acht het besluit daarom onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft daarom bij gebruikmaking van haar discretionaire bevoegdheid met de gegeven motivering in redelijkheid niet kunnen besluiten om de aanvraag van eiser, zoals die voorlag in bezwaar, om een wijziging van de functie zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen “alleen buiten kantooruren” op de eerste bouwlaag van het pand van eiser te weigeren.
12. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd en aan verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt zij verweerder in de proceskosten die eiser heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het bijwonen van de zittingen, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op binnen acht weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.602,-.
Deze uitspraak is gedaan door A.C. Loman, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State.