Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/4138
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: [naam 4] ),
en
de naamloze vennootschap Centrale Organisatie voor Radioactief Afval N.V.,verweerster (hierna: COVRA)
(gemachtigde: mr. C.A. Geleijnse).
Procesverloop
Bij brief van 30 april 2019 heeft COVRA beslist niet te voldoen aan het door eiseres op
18 april 2019 ingediende verzoek op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Eiseres heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt op 11 juni 2019.
18 april 2019 ingediende verzoek op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Eiseres heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt op 11 juni 2019.
Bij brief van 25 juni 2019 heeft COVRA gereageerd op het bezwaarschrift.
Bij beroepschrift van 2 augustus 2019 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 11 juni 2019.
COVRA heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Tevens is als vertegenwoordiger van eiseres
[naam 2] verschenen. Ook is verschenen mr. W. Admiraal (kantoorgenoot van mr. C.A. Geleijnse) en [naam 5] (bestuurder van COVRA).
[naam 2] verschenen. Ook is verschenen mr. W. Admiraal (kantoorgenoot van mr. C.A. Geleijnse) en [naam 5] (bestuurder van COVRA).
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1.1.
Eiseres is een stichting die zich inzet voor het beschermen van natuur en milieu tegen vervuiling in het algemeen en tegen straling, radioactiviteit en kernenergie in het bijzonder. COVRA heeft als enige bedrijf in Nederland de taak om radioactief afval te verzamelen, te verwerken en op te slaan. Alle bedrijven in Nederland die een vergunning op grond van de Kernenergiewet hebben om met radioactieve stoffen te werken, zijn verplicht hun radioactief afval aan COVRA aan te bieden. Om de zorgtaak voor het radioactieve afval te kunnen uitvoeren heeft COVRA een opslag- en verwerkingsfaciliteit gerealiseerd in Zeeland, op het haventerrein Vlissingen-Oost in de gemeente Borssele.
1.2.
Eiseres heeft op 18 april 2019 een Wob-verzoek ingediend bij COVRA, waarbij is verzocht om het toezenden van alle documenten die betrekking hebben op het vervolg van het Onderzoeksprogramma Eindberging Radioactief Afval (OPERA). In de aanvraag heeft eiseres vermeld dat het Wob-verzoek betrekking heeft op milieu-informatie bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf (COVRA) dat taken heeft en diensten verleent met betrekking tot het milieu zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus).
1.3.
Bij brief van 30 april 2019, herhaald bij brief van 25 juni 2019, heeft COVRA beslist niet te voldoen aan het door eiseres ingediende Wob-verzoek, omdat zij zich op het standpunt stelt dat zij geen bestuursorgaan is en daarom niet Wob-plichtig is. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft namelijk geoordeeld dat pas sprake is van een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf, als dat bestuursorgaan direct zeggenschap kan uitoefenen op het bedrijf. Daarvan is hier geen sprake.
1.4.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat bij beschikking van 19 december 2007 [1] COVRA is erkend als ophaaldienst voor radioactief afval en aangewezen als instelling om dit in bewaring te nemen. Aan COVRA is een publiekrechtelijke taak toebedeeld en er is verregaande zeggenschap van de minister van financiën in COVRA als bestuursorgaan, gelet op de statuten en het feit dat alle aandelen in publieke handen zijn. De minister oefent toezicht uit op de taken van COVRA. Het onderzoek naar de eindberging van radioactief afval wordt uitgevoerd op grond van richtlijn 211/70 (Euratom) en is daarom een publieke taak. Het wordt uitgevoerd door COVRA. Er moet driejaarlijks gerapporteerd worden aan de Europese Commissie over het nationale programma OPERA.
Beoordeling door de rechtbank
2.1.
Vaststaat dat COVRA als naamloze vennootschap een privaatrechtelijke rechtspersoon is. Ook staat vast dat de Staat enig aandeelhouder is. COVRA is een zogenaamde staatsdeelneming. Tussen partijen is niet in geschil dat COVRA geen bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nu zij niet is ingesteld krachtens publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag.
Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of COVRA een bedrijf is dat werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, in dit geval de Minister van Financiën of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Bij deze vraag zijn artikel 3 van Pro de Wob en artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c van het Verdrag van Aarhus van belang.
Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of COVRA een bedrijf is dat werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, in dit geval de Minister van Financiën of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Bij deze vraag zijn artikel 3 van Pro de Wob en artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c van het Verdrag van Aarhus van belang.
2.2.
In artikel 3, eerste lid, van de Wob staat dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c van het Verdrag van Aarhus wordt onder overheidsinstantie verstaan alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend.
2.3.
De rechtbank overweegt dat artikel 3 van Pro de Wob voldoet aan de eisen die het Verdrag van Aarhus stelt en dat het artikel verdragsconform moet worden uitgelegd. Dit blijkt uit de Memorie van Toelichting behorende bij de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus [2] waarin het volgende is opgenomen:
“Wat betreft de categorie natuurlijke en rechtspersonen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder c, van het Verdrag is aansluiting gezocht bij de constructie in, en de reikwijdte van artikel 3 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur. Met de categorie «instellingen, diensten of bedrijven die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam zijn» (artikel 3,
eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur) voldoet het toepassingsgebied van de Wet openbaarheid van bestuur aan de eisen die het Verdrag stelt. Een belangrijke voorwaarde hierbij is dat artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur verdragsconform wordt geïnterpreteerd.”
2.4.
Volgens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, eerste lid, van de Wob wil ‘onder verantwoordelijkheid van’ zeggen dat de bedoelde instellingen, diensten of bedrijven zich bij hun werkzaamheden moeten richten naar de opdrachten van het bestuursorgaan. [3] Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [4] volgt dat, om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, dienst of bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, dienst of bedrijf gesloten overeenkomst. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 [5] volgt voorts dat uit de statuten of een dergelijke overeenkomst zou moeten blijken van directe zeggenschap van het bestuursorgaan op de werkzaamheden waarop de gevraagde informatie ziet. Bij een verdragsconforme uitleg gaat het om de vraag of de overheid een aanzienlijke min of meer continue invloed heeft op de wijze waarop het bedrijf de taak en de werkzaamheden uitoefent. Dat kan het resultaat zijn van de som van de bevoegdheden. Een instelling of bedrijf valt onder artikel 2, lid 2, onder c, van het Verdrag als zij niet op autonome wijze kan bepalen hoe zij haar taak uitoefent die met het milieu verband houdt.
2.5.
De rechtbank is van oordeel dat COVRA niet onder verantwoordelijkheid valt van de Minister van Financiën of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, zodat niet wordt voldaan aan de definitie van artikel 3 van Pro de Wob. Dat aan COVRA een publieke taak is toebedeeld, namelijk het als enige ophalen van radioactief afval in Nederland en vervolgens het zorgdragen voor een definitieve bestemming dan wel verwijdering van radioactief afval, is onvoldoende om te spreken van een overheidsinstantie als in de zin van artikel 3 van Pro de Wob en het Verdrag van Aarhus. Het hebben van een publieke taak op zich is daarvoor onvoldoende. Er moet ook sprake zijn van directe zeggenschap van een bestuursorgaan over de werkzaamheden van COVRA. Zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting en in het verweerschrift heeft toegelicht, heeft de Minister van Financiën geen directe zeggenschap over de wijze waarop COVRA haar werkzaamheden uitvoert. Weliswaar is de Staat enig aandeelhouder in COVRA, echter dat enkele feit op zich, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat COVRA werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. [6] Voorts is uit de statuten noch uit andere stukken gebleken dat COVRA zich bij haar werkzaamheden moet richten naar opdrachten of algemene aanwijzingen van de Minister van Financiën dan wel de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Uit de statuten blijkt dat het bestuur van COVRA belast is met de dagelijkse bedrijfsvoering onder toezicht van de Raad van Commissarissen. De rechtbank kan COVRA dan ook volgen in haar standpunt dat de Minister van Financiën op afstand staat van de operationele gang van zaken van COVRA en dat de rol van de Staat past bij de rol van aandeelhouder op grond van het Burgerlijk Wetboek. Die rol geeft slechts indirect invloed op de werkzaamheden van COVRA. Dat COVRA bij zijn werkzaamheden wel is gehouden zich te conformeren aan wet- en regelgeving omtrent de berging van radioactief afval, maakt het voorgaande niet anders. COVRA is evenmin werkzaam onder verantwoordelijkheid van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS), die wel een bestuursorgaan is. De ANVS is een toezichthouder en heeft als zodanig geen directe zeggenschap over COVRA.
2.6.
Een verdragsconforme uitleg leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft niet onderbouwd en evenmin is gebleken dat COVRA niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe ze de haar toebedeelde taken uitoefent omdat de Minister van Financiën of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat het optreden van COVRA op milieugebied beslissend kan beïnvloeden. Nu COVRA niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of de verzochte informatie milieu informatie betreft.
2.7.
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat COVRA niet was gehouden om het Wob-verzoek inhoudelijk te beoordelen, nu COVRA niet Wob-plichtig is.
Conclusie
3. Het gevolg van het oordeel dat COVRA niet een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf is als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wob en het Verdrag van Aarhus, is dat de brieven van COVRA in reactie op het Wob-verzoek geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen de bestreden brief van 25 juni 2019 staat dus niet de mogelijkheid open om beroep bij de bestuursrechter in te stellen.
4. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren.
5. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O.P.G. Vos, voorzitter, en mr. R.B. Kleiss en mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.