Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/1216
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. H. van Drunen),
en
de Raad van bestuur van TNO, verweerder
(gemachtigde: mr. R.M. Kooistra).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 23 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan deze procedure vooraf is gegaan
1. Met zijn verzoek van 16 april 2019 heeft eiser, met een beroep op de Wob, verweerder verzocht om de openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op een project om een forensisch laboratorium in Saoedi-Arabië op te zetten. Het verzoek betreft alle documenten met betrekking tot relaties, activiteiten, contacten (of vergelijkbare omschrijvingen) met of in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken in Saoedi-Arabië (MOI Saudi) en de bedrijven Technology Control Company (TCC), AGT Duitsland en Fox-IT in de jaren 2006 tot en met 2013.
2. Met het primaire besluit heeft verweerder besloten om de aangetroffen documenten, bestaande uit e-mails, die zien op eisers verzoek, niet openbaar te maken. Ook heeft verweerder eiser meegedeeld dat geen e-mailverkeer tussen verweerder en AGT Duitsland en TCC is aangetroffen.
3.1.
Het bezwaar van eiser is ongegrond verklaard. In de kern komt het primaire standpunt van verweerder erop neer dat de aanwezige e-mailberichten niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid en de Wob reeds daarom niet van toepassing is. Verweerder merkt voorts op dat hij een researchinstituut is, wat tot gevolg heeft dat het vragen van inlichtingen over wetenschappelijke onderwerpen ook niet onder de reikwijdte van de Wob valt. Uit vaste rechtspraak volgt dat informatie die met een wetenschappelijk oogmerk tot stand is gekomen, slechts onder bijzondere omstandigheden tot een bestuurlijke aangelegenheid hoort. De e-mails hebben ook niet tot een concrete opdracht geleid. Er is slechts sprake van een aangedragen ‘lead’ door een partij die niet de opdrachtgever kan zijn van het project. Er is ook geen schriftelijke correspondentie met een potentiële opdrachtgever uit Saoedi-Arabië of met MOI Saudi bij verweerder aanwezig.
3.2.
Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat indien en voor zover de Wob wel van toepassing zou zijn ten aanzien van de verzochte gegevens, deze ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Verweerder erkent dat feitelijke gegevens geen persoonlijke opvattingen zijn, maar stelt zich op het standpunt dat deze feitelijke gegevens zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het onmogelijk is deze te scheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. Deze gegevens heeft verweerder overeenkomstig artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
3.3.
Verweerder is verder van mening dat de gegevens in de e-mailberichten bedrijfs- en fabricagegevens bevatten. Openbaarmaking is, gelet op de concurrentie van de betrokken partijen, daarom onwenselijk. De openbaarmaking wordt daarom ook op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geweigerd.
3.4.
Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van (internationale) betrekkingen tussen Nederland en andere landen. Verweerder vreest dat het internationaal contact op bepaalde punten stroever zal verlopen als de verzochte informatie openbaar wordt gemaakt. De bestuurscultuur in Saoedi-Arabië is namelijk gebaseerd op vertrouwelijkheid van overheidsinformatie, welke vertrouwelijkheid zeker aan de orde is in een geval als het opzetten van een forensisch laboratorium aldaar. Weigering van de openbaarmaking is daarom ook geoorloofd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
3.5.
Ook is verweerder van mening dat openbaarmaking van de e-mailberichten onevenredig nadelige gevolgen kan hebben voor zijn economische en financiële belangen. De kans is namelijk reëel en aanzienlijk dat verweerder dan in de toekomst niet meer wordt benaderd door potentiële opdrachtgevers om onderzoek te verrichten. De openbaarmaking van de gegevens wordt daarom op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob geweigerd. Openbaarmaking van de gegevens zal volgens verweerder tot onevenredige benadeling van hem en van externe personen kunnen leiden, waardoor de weigering ook op basis van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob is geoorloofd.
3.6.
Verweerder stelt zich ten slotte op het standpunt dat de e-mails persoonsgegevens bevatten die de persoonlijke levenssfeer kunnen aantasten. Mede in dat licht heeft verweerder de openbaarmaking van die gegevens, op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en onder g, van de Wob, geweigerd.
Het standpunt van eiser
4.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de hoorplicht is geschonden. Verweerder heeft een hoorzitting ten onrechte achterwege gelaten, omdat het bezwaar volgens hem kennelijk ongegrond is. Van een kennelijk ongegrond bezwaar was volgens eiser geen sprake.
4.2.
Eiser stelt zich daarnaast op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit bevestigt dat er sprake is van een wettelijke overheidstaak. Dat maakt dat deze aangelegenheid per definitie een bestuurlijke aangelegenheid is. Als de ‘lead’ tot een contract of opdracht had geleid, dan was het een bestuurlijke aangelegenheid geweest. Bestreden wordt dat de informatie een louter wetenschappelijk doel dient.
4.3.
Verweerder heeft volgens eiser verder niet inzichtelijk gemaakt welke (passage van de) informatie met welke weigeringsgrond wordt geweigerd. Dit maakt het eiser nu onmogelijk om daarop te kunnen reageren.
4.4.
Eiser betwist dat de gegevens bestaan uit vertrouwelijk aan verweerder overgelegde bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob). Gegevens die van verweerder afkomstig zijn vallen niet onder deze definitie. Bestreden wordt dat de overige informatie die verweerder heeft geweigerd openbaar te maken dergelijke gegevens bevat.
4.5.
Met betrekking tot de weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, bestrijdt eiser dat Saoedi-Arabië een bestuurscultuur heeft die gebaseerd is op vertrouwen, nu verweerder dit volgens hem op een niet toetsbare manier heeft opgeworpen. Zelfs al zou die cultuur er zijn, dan geldt dat Nederland een bestuurscultuur van openbaarheid van informatie heeft. Niet is in te zien dat naleving van de Nederlandse bestuurscultuur de relatie met Saoedi-Arabië zal bemoeilijken. Bemoeilijking van contacten tussen Nederland en Saoedi-Arabië is met name het gevolg van intern Saoedisch beleid dat leidt tot oorlog, moord, massale mensenrechtenschendingen en dergelijke. Een open Nederlandse bestuurscultuur die bij wet is gegarandeerd, zal deze contacten niet stroever laten verlopen. De betrokken bedrijven zijn ook niet gelijk te stellen met de Saoedische overheid, waardoor openbaarmaking van de informatie volgens eiser niet zal leiden tot stroeve betrekkingen tussen Nederland en Saoedi-Arabië. De belangen van deze particuliere bedrijven worden ook niet beschermd door artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, dat alleen ziet op betrekkingen met andere staten en internationale organisaties.
4.6.
Voorts bestrijdt eiser dat de financiële belangen van verweerder zodanig ernstig worden geschaad dat de weigering om de verzochte gegevens openbaar te maken gerechtvaardigd is (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob). Verweerders aanname over het afschrikken van toekomstige opdrachtgevers is volgens eiser ongefundeerd. Potentiële opdrachtgevers dienen zich ervan bewust te zijn dat Nederlandse wettelijke bepalingen tot gevolg kunnen hebben dat informatie die onder een bestuursorgaan als verweerder berust, desgevraagd openbaar gemaakt moet worden. Opdrachtgevers dienen zich bovendien bewust te zijn van de open informatiecultuur in Nederland. Bij deze weigeringsgrond mag er ook niet aan voorbij worden gegaan dat de verzochte gegevens niet meer actueel zijn.
4.7.
Voorts heeft verweerder volgens eiser ten onrechte geweigerd om de naam van het land in document 21 openbaar te maken, nu niet duidelijk is waarom dat is geweigerd.
4.8.
Eiser stelt zich ten slotte op het standpunt dat het ongeloofwaardig is dat de e-mails geen bijlagen bevatten, nu het om een lead gaat die ergens moet worden geduid. Dat is naar alle waarschijnlijkheid in een document gebeurd, dat nergens wordt genoemd.
Het oordeel van de rechtbank
Is de hoorplicht geschonden?
5.1.
De vraag of in bezwaar al dan niet een hoorplicht bestaat, wordt beheerst door hoofdstuk 7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is het uitgangspunt dat een hoorplicht bestaat, tenzij een van de uitzonderingen van artikel 7:3 van Pro de Awb zich voordoet, bijvoorbeeld als sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Er is sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar wanneer uit het bezwaarschrift zelf al meteen blijkt dat de bezwaren van de indiener ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Daarbij moet de inhoud van het bezwaarschrift worden beoordeeld in samenhang met wat door betrokkene is aangevoerd en met de motivering van het primaire besluit.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat er al op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder in bezwaar een inventarisatielijst heeft toegevoegd en de weigeringsgronden heeft aangevuld en daarmee zijn beslissing van een aanvullende en verbeterde motivering in het bestreden besluit heeft voorzien. Dat betekent dat verweerder eiser had moeten horen. Tijdens een hoorzitting hadden eisers bezwaren tegen het primaire besluit nader besproken kunnen worden. Er kleeft daarom een gebrek aan het bestreden besluit. Eiser heeft echter zijn standpunt in zijn stukken en op de zitting bij de rechtbank voldoende naar voren kunnen brengen en kunnen toelichten. Het is daarom niet aannemelijk dat eiser door in bezwaar niet gehoord te worden, is benadeeld. De rechtbank zal het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren.
6. De klacht van eiser dat hij zijn gronden niet goed kan formuleren, omdat hij niet kan zien welke alinea op welke grond is geweigerd treft geen doel, nu alle stukken in zijn geheel zijn geweigerd. Het belang van een weergave van gronden per alinea dient met name de rechterlijke controle.
Is hier sprake van een bestuurlijke aangelegenheid?
7.1.
Artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […] bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.”
7.2.
Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
7.3.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen onder meer in de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3726, ziet het begrip ‘bestuurlijk’, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie.
7.4.
In de uitspraken van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321 en ECLI:NL:RVS:2018:322, heeft de Afdeling over gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen, overwogen dat die gegevens in beginsel niet op de bestuursvoering van dat bestuursorgaan en dus niet op een bestuurlijke aangelegenheid zien.
7.5.
In de uitspaak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3813, heeft de Afdeling overwogen dat het feit dat gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen op zichzelf bezien niet op de bestuursvoering van dat bestuursorgaan zien, onverlet laat dat dergelijke gegevens onlosmakelijk kunnen zijn verweven met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. In dat geval hebben die gegevens wel betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, vallen die gegevens onder de werking van de Wob en kan de openbaarmaking daarvan uitsluitend met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob worden geweigerd.
7.6.
In de uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2334, heeft de Afdeling geoordeeld dat verweerder een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De Wob is onverkort op verweerder van toepassing, zo volgt uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, omdat de aanwijzing van TNO als bestuursorgaan niet is geclausuleerd in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob. Het had op de weg van de regelgever gelegen om die aanwijzing uitdrukkelijk te clausuleren indien het niet de bedoeling was dat bepaalde activiteiten van verweerder niet onder de werking van de Wob zouden vallen. De Wob is daarom van toepassing op alle taken en activiteiten van verweerder.
8. De rechtbank is van oordeel dat het verzamelen en uitwisselen van gegevens over een mogelijke inbreng in of medewerking aan een project dat moet leiden tot het opzetten van een forensisch laboratorium in Saoedi-Arabië is te duiden als een contractonderzoek. Uit de aangehaalde uitspraken van de Afdeling volgt dat een contractonderzoek een bestuurlijke aangelegenheid is. Verweerder is er dan ook ten onrechte van uitgegaan dat de informatievergaring en -uitwisseling een louter wetenschappelijk oogmerk had en openbaarmaking ervan op die grond mocht worden geweigerd.
De weigering op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob
9.1.
Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze stukken. Hoewel dit niet blijkt uit de inventarisatielijst die verweerder bij het besteden besluit heeft gevoegd, leidt de rechtbank uit de tekst van het bestreden besluit, in samenhang met het primaire besluit en het verhandelde op de zitting af dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob integraal van toepassing acht op alle geweigerde e-mails.
9.2.
Artikel 11, eerste lid, van de Awb luidt als volgt: “In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.”
9.3.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de e-mails waarvan openbaarmaking is verzocht. Gelet op de aard en inhoud van deze e-mails, is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze documenten terecht heeft aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Alle overgelegde geheime documenten betreffen e-mails tussen medewerkers van verweerder onderling en incidenteel met vertegenwoordigers van het bedrijf Fox-IT. Alle e-mailberichten zijn ook opgesteld met het oog op de beantwoording van de vraag of verweerder mee wilde doen aan het project om een forensisch laboratorium op te zetten in Saoedi-Arabië. Deze e-mails zijn duidelijk met het oog op intern beraad opgesteld. Voor zover er feitelijke informatie in een document staat, is deze zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat ook die feitelijke informatie niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Deze e-mailberichten heeft verweerder daarom integraal mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ook de correspondentie met de vertegenwoordigers van Fox-IT is onlosmakelijk verbonden met de interne correspondentie, zodat openbaarmaking daarvan met toepassing van hetzelfde artikel mocht worden geweigerd.
De naam van het land bij document nummer 21
10. De rechtbank stelt ook vast dat document 21 een document is dat ten behoeve van intern beraad is opgesteld. De naam van het land dat verweerder heeft weggelaten in de desbetreffende e-mail en in de inventarisatielijst, is te vinden door openbare bronnen te raadplegen en zo ook bij eiser bekend. De plicht om openbaarmaking ingevolge de Wob heeft geen betrekking op informatie die reeds openbaar is. De naam van het land bij document nummer 21 hoefde daarom ook niet openbaar worden gemaakt. [1]
Bijlagen
11. Ten aanzien van eisers stelling dat het ongeloofwaardig is dat de e-mails geen bijlagen bevatten, nu het om een lead gaat die ergens moet worden geduid, heeft de rechtbank bij kennisneming van de door verweer overgelegde documenten geen verwijzingen naar ontbrekende bijlagen aangetroffen.
Conclusie
12. Gelet op het voorgaande heeft verweerder openbaarmaking van de verzochte informatie terecht geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit betekent dat de rechtbank niet meer toekomt aan de beoordeling van de overige door verweerder gehanteerde weigeringsgronden en de daartegen door eiser aangevoerde beroepsgronden. Het beroep is ongegrond.
13. Vanwege het hiervoor onder 5.2. geconstateerde gebrek zal de rechtbank verweerder opdragen om het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden. De rechtbank zal verweerder ook veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, voorzitter, mr. M. Greebe en
mr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid vanmr. L.N. Linzey, griffier. De uitspraak wordt in het openbaar uitgesproken.
mr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid vanmr. L.N. Linzey, griffier. De uitspraak wordt in het openbaar uitgesproken.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.