ECLI:NL:RBAMS:2021:4087 - Rechtbank Amsterdam - Bestuursrechtelijke geschil over subsidievaststelling 201...

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 18/5289

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaatsnaam] , [naam] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ),

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder

(gemachtigden: mr. R. Nomden en mr. R.H. Lo Fo Sang).

Procesverloop

Bij besluit van 29 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het subsidiebedrag voor het jaar 2017 voor eiseres op nihil vastgesteld. Ook heeft verweerder meegedeeld de reeds uitbetaalde voorschotten niet te zullen terugvorderen van eiseres.

Bij besluit van 21 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres is ook verschenen [naam] , [functie] , en [naam] , [functie] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens verweerder zijn ook verschenen [naam] en [naam] .

Overwegingen

Wat aan de procedure vooraf is gegaan

1. Eiseres is opgericht in 1999 en werd oorspronkelijk gerund door vrijwilligers.

Vanaf 1 januari 2017 is eiseres als zelfstandige organisatie de belangen van huurders in [plaatsnaam] gaan behartigen. Dit doet zij door onder meer overleg te voeren met de woningbouwcorporaties en verweerder. Eiseres is daarnaast een koepel van andere belangenvertegenwoordigers van huurders.

2. Met zijn besluit van 23 december 2016 heeft verweerder eiseres voor het jaar 2017 subsidie verleend voor een bedrag van maximaal € 656.590,-. Verweerder heeft daarbij besloten om de subsidie in vier termijnen als voorschot aan eiseres uit te betalen. Meegedeeld is dat de bevoorschotting opgeschort zou kunnen worden en de subsidieverlening eventueel gewijzigd, indien eiseres de ingezette vernieuwing onvoldoende zou realiseren.

3. Met zijn brief van 23 juni 2017 heeft de toenmalige voorzitter van het bestuur van eiseres de leden geïnformeerd dat hij en drie van zijn collega-bestuursleden hun functies per direct hebben neergelegd. Met deze brief heeft de toenmalige voorzitter ook zijn zorgen geuit over de financiële positie en continuïteit van eiseres.

4. Naar aanleiding van die brief heeft verweerder eiseres met het besluit van 28 juni 2017 meegedeeld dat het eerdere besluit met betrekking tot de uitbetaling van de voorschotten per 1 juli 2017 wordt ingetrokken, voor zover het niet de salarislasten van de vaste medewerkers van eiseres betreft. In het besluit is ook aangegeven dat eiseres met een gedegen plan moet komen dat wordt vastgesteld op de eerstkomende algemene ledenvergadering (ALV). Hierin moet staan hoe eiseres de situatie gaat oplossen, met als resultaat een duidelijke ‘governance’ structuur. Verweerder heeft aangegeven dat de omstandigheid dat er onduidelijkheid is over de verantwoording van het boekjaar 2016 zwaar meeweegt. Verweerder heeft een concept-jaarverslag zonder controleverklaring ontvangen dat niet door het bestuur is vastgesteld. Daarnaast heeft verweerder een tweede financieel overzicht over 2016 van eiseres ontvangen dat een ander beeld geeft van de financiële situatie. Verweerder heeft eiseres verzocht aan de verantwoordingsverplichting te voldoen zoals opgenomen in de subsidieverlening van het jaar 2016. Deze verantwoording dient te worden voorzien van een controleverklaring. Verweerder heeft eiseres daarbij verzocht om een accountant in te schakelen die niet eerder betrokken is geweest bij eiseres.

5. Met haar brief van 11 juli 2017 heeft eiseres gereageerd op het in het besluit van 23 juni 2017 neergelegde verzoek van verweerder. Eiseres heeft daarbij een aantal stukken overgelegd, waaronder een goedgekeurde jaarrekening van het jaar 2016 met bijbehorende accountantsverklaring, een inhoudelijk jaarverslag van het jaar 2016, een reactie van haar interim-bestuur op de afscheidsbrief van de voormalige voorzitter en de statuten. Gezien de kosten die het inschakelen van een nieuwe accountant met zich brengt, heeft eiseres besloten niet een nieuwe accountant in te schakelen, maar haar huidige accountant .

6. Met het besluit van 20 juli 2017 heeft verweerder eiseres verzocht om een door de ALV vastgesteld plan met een oplossing voor de ontstane bestuurlijke instabiliteit en borging van een duidelijke ‘governance’ structuur. De mededeling dat er een interim-bestuur is en het meesturen van de statuten en reglementen volstaat volgens verweerder niet. Verweerder heeft in dit besluit tevens meegedeeld de auditdienst ACAM en eventuele andere deskundigen te vragen de beschikbare informatie te onderzoeken en beoordelen. Het hervatten van de bevoorschotting is volgens verweerder pas mogelijk als hij weer het vertrouwen heeft dat eiseres aan alle voorwaarden zal voldoen om de activiteiten zoals opgenomen in de subsidieverlening voor het jaar 2017 goed uit te kunnen voeren.

7. Met het besluit van 30 november 2017 heeft verweerder de subsidierelatie met eiseres per 1 januari 2018 beëindigd, omdat eiseres er volgens hem niet in is geslaagd om een zelfstandige, stabiele en professioneel opererende huurdersbelangenorganisatie te realiseren. Verweerder ziet onvoldoende perspectief op verbetering.

8. Tijdens de vergadering van 7 december 2017 heeft de ALV van eiseres besloten eiseres te ontbinden en vier vereffenaars aan te stellen.

De voorliggende procedure

9. Met het primaire besluit heeft verweerder de subsidie van eiseres voor het jaar 2017 vastgesteld op nihil. Eiseres heeft niet voldaan aan de subsidievereisten een door een accountant goedgekeurde jaarrekening en een inhoudelijk verslag over 2017 te overleggen. Verweerder is daarom van mening dat de rechtmatigheid van de bestedingen in relatie tot de uitgevoerde activiteiten niet kan worden vastgesteld. Verweerder heeft daarbij, in het kader van de evenredigheid, besloten om de reeds verleende voorschotten van € 460.429,- niet terug te vorderen.

10. In bezwaar heeft eiseres alsnog een jaarverslag, jaarrekening en accountantsverklaring over het jaar 2017 ingediend.

11. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat met de ingediende stukken nog steeds niet is voldaan aan de hiervoor genoemde subsidievereisten. Omdat de ingediende bewijsstukken onvoldoende inzicht geven in de besteding van de financiële middelen, handhaaft verweerder de vaststelling van de subsidie op nihil. Niet is af te leiden dat de subsidie is besteed aan het doel waarvoor deze beschikbaar is gesteld, aldus verweerder.

Het juridisch kader

12. Het juridisch kader staat opgenomen in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.

Het oordeel van de rechtbank

Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op bezwaar

13. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft beslist dat geen dwangsom is verschuldigd. Eiseres heeft het besluit op 21 augustus 2018 ontvangen. Het bestreden besluit is volgens eiseres niet tijdig (namelijk vijf dagen te laat) genomen.

14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen dwangsommen zijn verbeurd. Het bestreden besluit is volgens verweerder tijdig genomen en bekendgemaakt.

15. De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft op 8 augustus 2018 een ingebrekestelling ontvangen, zodat verweerder uiterlijk op 22 augustus 2018 had moeten beslissen zonder een dwangsom te verbeuren. Dat heeft verweerder gedaan. De beslissing op bezwaar dateert van en is bekendgemaakt op 21 augustus 2018. Verweerder heeft in het bestreden besluit dus terecht vastgesteld dat geen dwangsom is verbeurd.

Subsidievaststelling

16. Eiseres voert kort gezegd aan dat zij verweerder heeft voorzien van alle gevraagde documenten die betrekking hebben op de activiteiten en financiën over 2017. Daaruit blijkt dat na 28 juni 2017 de inzet vooral gericht was op het op orde brengen van de vereniging en de uitgaven primair gerelateerd aan de organisatie. Eiseres heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de beginselen van behoorlijk bestuur niet in acht zijn genomen door verweerder. Nu verweerder geen malversaties heeft vastgesteld, bestaat er geen grondslag voor de nihil-vaststelling, aldus eiseres. Verweerder heeft ten slotte geen, of in elk geval onvoldoende tijd aan eiseres gegund alsnog aan de subsidievoorwaarden te voldoen, wat volgens haar in strijd is met artikel 4:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres de ‘governance’ en de bedrijfsvoering niet op orde had, wat één van de vereisten uit het verleningsbesluit van
23 december 2016 is. Uit de ingediende jaarrekening, het jaarverslag en de accountsverklaring blijkt niet dat de subsidie is besteed aan het doel waarvoor die is verleend. Van de kosten die eiseres na 27 juni 2017 heeft gemaakt, anders dan aan betalingen voor salarissen, wist eiseres dat deze niet zouden worden vergoed door verweerder. De subsidie is daarom terecht op nihil vastgesteld, aldus verweerder.

18. De rechtbank stelt vast dat uit het dossier naar voren komt dat sprake is van een (enigszins geëscaleerd) conflict tussen partijen dat niet slechts ziet op de subsidievaststelling over 2017. Dat er tussen partijen ook geschillen zijn ontstaan over andere zaken, zoals verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het contact met verweerder en de verantwoordelijke wethouder, integriteit, en subsidieverlening voor andere jaren, ligt in deze procedure niet voor. De voorliggende vraag is enkel of verweerder de verleende subsidie over het jaar 2017 terecht op nihil heeft vastgesteld, gelet op de verantwoording van de besteding van het subsidiegeld dat aan eiseres is verleend.

19. Verweerder heeft de subsidie voor het jaar 2017 vastgesteld op nihil omdat eiseres volgens hem niet heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden. Om te kunnen beoordelen of eiseres al dan niet heeft voldaan aan deze voorwaarden moet allereerst worden vastgesteld wat die voorwaarden waren. Als niet aan de voorwaarden is voldaan, beoordeelt de rechtbank of verweerder de subsidie in redelijkheid op nihil mocht vaststellen. Daarbij wordt gekeken of verweerder de over en weer betrokken belangen in voldoende mate heeft afgewogen.

20. Bij de subsidievoorwaarden gaat het niet alleen om verplichtingen zoals vastgesteld in het verleningsbesluit van 23 december 2016, maar ook om verplichtingen op grond van de Awb en de Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA) alsmede het Controleprotocol Subsidies gemeente Amsterdam 2015 (het Controleprotocol). De relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage en deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

21. Het (wettelijk) uitgangspunt is dat eiseres dient te voldoen aan de subsidievoorwaarden. De rechtbank stelt vast dat eiseres pas na 25 maart 2018, namelijk op
9 mei 2018, een jaarverslag over het jaar 2017 met onder meer een jaarrekening en verklaring van een accountant heeft overgelegd. Eiseres heeft zodoende niet (tijdig) aan deze subsidievoorwaarden voldaan. Vanwege de zogenoemde ex tunc toetsing in bezwaar heeft verweerder deze documenten echter wel bij zijn beoordeling betrokken. In de accountantsverklaring van 9 mei 2018 heeft de accountant een ‘oordeel met beperking’ gegeven omdat de accountant niet voldoende en geschikte controle-informatie heeft kunnen verkrijgen met betrekking tot de splitsing van de kosten die betrekking hebben op 2017 en de kosten die gemaakt zijn tijdens vereffening (met als bron kosten van verplichtingen van 2017). Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de accountantsverklaring niet volgt of de gemaakte kosten in het licht van de verleende subsidie terecht gemaakt zijn en dus subsidiabele activiteiten zijn. Dit had ingevolge artikel 2.2.3 van het Controleprotocol. Gelet op het voorgaande heeft eiseres niet aan alle subsidievoorwaarden voldaan.

22. De volgende vraag is dan of verweerder de subsidie in redelijkheid op nihil heeft mogen stellen. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en zal hieronder uitleggen waarom.

23. De rechtbank stelt vast dat verweerder over de eerste twee kwartalen van 2017 de helft van het verleende subsidiebedrag als voorschotten heeft uitbetaald, zoals in het verleningsbesluit van 23 december 2016 is bepaald. In het derde en vierde kwartaal van 2017 heeft verweerder alleen de salariskosten van de vaste medewerkers betaald en enkele betalingen ter voorkoming van liquiditeitsproblemen. Daarnaast wordt niet betwist dat verweerder nog ongeveer € 30.000,- aan eiseres heeft uitbetaald ter voorkoming van (nog meer) acute liquiditeitsproblemen.

24. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat niet kan worden gezegd dat alle kosten die geen salariskosten zijn, als subsidiabele kosten kunnen worden aangemerkt. Omdat eiseres geen adequate verantwoording heeft afgelegd, blijft het volgens verweerder onduidelijk of de subsidiegelden doelmatig zijn besteed. Op basis van de gedingstukken is de rechtbank van oordeel dat inderdaad niet voor alle kosten die eiseres heeft gemaakt, is gebleken in hoeverre deze betrekking hebben op subsidiabele activiteiten. Dit geldt zowel ten aanzien van het aanvankelijk verleende subsidiebedrag van (maximaal) € 656.590, als voor de vordering van € 181.335 die eiseres op verweerder in haar jaarrekening over 2017 heeft opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank valt echter evenmin op voorhand in te zien dat de kosten die eiseres in het eerste halfjaar heeft gemaakt als geheel niet subsidiabel te oormerken zijn. Voor zover het betreft de kosten in het tweede halfjaar (salariskosten en de extra toegekende bedragen) kan evenmin op voorhand worden gesteld dat deze in het geheel niet subsidiabel zijn. Onder de omstandigheid dat er inmiddels wel een (door verweerder geaccepteerde) financiële verslaglegging is, ligt het op de weg van verweerder om te motiveren welk deel van de door eiseres gemaakte kosten subsidiabel zijn. Een nihilstelling waarbij wordt afgezien van terugvordering van de reeds via de voorschotten betaalde bedragen, zoals verweerder heeft gedaan, staat daaraan niet gelijk. Nu in elk geval aannemelijk is dat sprake is van subsidiabele kosten over het jaar 2017, daargelaten de hoogte daarvan, had verweerder de subsidie redelijkerwijs niet op nihil mogen vaststellen. Het beroep slaagt.

25. Bij deze uitkomst hoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking meer.

Conclusie

26. Het vorenstaande betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Het beroep is daarom gegrond.

27. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om finale geschilbeslechting. Het is echter niet aan de rechtbank om te beoordelen tot welk bedrag aan kosten sprake is van subsidiabele kosten voor het jaar 2017 en de subsidie op dat bedrag vast te stellen. De rechtbank ziet aldus geen ruimte om finaal te beslechten. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Verberne, voorzitter, mr. J.C.S. van Limburg Stirum en mr. C.M. Georgiades, leden, in aanwezigheid van mr. L.N. Linzey, griffier
.De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage 1: het juridisch kader

De Awb

Artikel 4:37

1. Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:

a. aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;

b. de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;

(…)

f. het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn;

(…)

h. het uitoefenen van controle door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op het door het bestuursorgaan gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover.

Artikel 4:38

1. Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.

Artikel 4:45

1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.

2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

Artikel 4:46

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

(…)

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.

Artikel 4:48

1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;

b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;

d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of

e. met toepassing van artikel 4:34, vijfde lid, een beroep wordt gedaan op de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.

2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.

De ASA

Artikel 14

(…)

2. De aanvraag tot vaststelling van een subsidie hoger dan € 5.000 bevat:

a. een verslag waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend zijn verricht en waarin wordt aangegeven in hoeverre de beoogde doelstellingen en resultaten zijn gerealiseerd;

b. een financieel verslag over de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn, dan wel een jaarrekening waarin de verantwoording over de besteding van de subsidie inzichtelijk wordt gemaakt

3. Als de ontvanger van een subsidie hoger dan € 50.000 zijn inkomsten voor meer dan de helft ontleent aan de subsidie, bevat de aanvraag tot vaststelling een financieel verslag, als bedoeld in artikel 4:76 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, tenzij in de beschikking tot subsidieverlening anders is bepaald.

Het controleprotocol Subsidies gemeente Amsterdam 2015

Artikel 2.2.3.

De accountant stelt onder meer vast dat:

• de subsidie is besteed voor het doel waarvoor zij beschikbaar is gesteld;

• indien de organisatie voor dezelfde begrote uitgaven tevens subsidie heeft aangevraagd bij anderen, daarvan melding is gedaan bij het verzoek tot subsidievaststelling onder vermelding van de stand van zaken met betrekking tot die andere aanvraag of aanvragen;

alle in de subsidiebrief nader beschreven specifieke verplichtingen zijn nageleefd;

• de subsidieontvanger voldoet aan de van toepassing zijnde algemene en aanvullende verplichtingen zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van de ASA 2013;

• in de financiële verantwoording de opgenomen subsidie is bepaald conform de wijze van vaststellen zoals opgenomen in hoofdstuk 6 van de ASA 2013.

Bijlage 2: de subsidievoorwaarden

Kort weergegeven en voor zover relevant zijn de gestelde subsidievoorwaarden:

Activiteiten in het kader van de rol van eiseres als belangenbehartiger voor de Amsterdamse huurders (bestaande uit onder andere activiteiten voor de vereniging, organisatie en achterban, standpuntbepaling en beleidsbeïnvloeding).

Vanwege de gewenste vernieuwing dient eiseres aanvullend op de hiervoor gestelde inhoudelijke activiteiten tevens een duidelijke ‘governance’-structuur op te zetten.

Eiseres dient uiterlijk 1 augustus 2017 schriftelijk een tussentijdse verantwoording te geven aan verweerder over de voortgang van de activiteiten. Deze verantwoording moet bevatten:

- Een overzicht van de verrichte activiteiten in het eerste halfjaar van 2017;

- Een overzicht van de stand van zaken in de vernieuwing van de organisatie van eiseres;

- Een financieel overzicht van het eerste halfjaar van 2017.

4. Uiterlijk 25 maart 2018 dient eiseres een verantwoording (aanvraag tot vaststelling) in te dienen bij verweerder. De verantwoording moet bevatten:

- Een inhoudelijk verslag waarin wordt aangegeven welke activiteiten eiseres heeft uitgevoerd en welke resultaten eiseres daarmee heeft bereikt;

- Een financieel verslag waarin eiseres de inkomsten en uitgaven vermeldt van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend;

- Een controleverklaring die een oordeel geeft over:

o de juistheid en volledigheid van het financiële verslag;

o de rechtmatigheid van de besteding van de subsidiegelden, waaronder het naleven van de bij de subsidieverlening gestelde voorwaarden.