Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/3845
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. B.C. Schoenmaker),
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Meyer).
Als derde-partij heeft aan de zaak deelgenomen:
de besloten vennootschap [derde-partij] ,te [plaats]
(gemachtigde: mr. M.C. de Smidt).
Partijen worden hierna [eiser] , het college en [derde-partij] genoemd.
Procesverloop
Op 6 juni 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan de rechtsvoorganger van [derde-partij] (het bestreden besluit). [eiser] heeft hiertegen beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 17 februari 2020. [eiser] en zijn gemachtigde waren aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 1] , adviseur ruimtelijke ontwikkeling. [derde-partij] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] . Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Omdat het onderzoek niet volledig is geweest, heeft de rechtbank het onderzoek op 20 februari 2020 heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke ordening (de STAB) verzocht een deskundigenbericht uit te brengen. De STAB heeft op 4 juni 2020 verslag uitgebracht en vragen van de rechtbank beantwoord. [eiser] heeft op 8 juli 2020 schriftelijk op het deskundigenverslag gereageerd. Op 11 augustus 2020 heeft de STAB gereageerd op het schrijven van [eiser] en aangegeven geen aanleiding te zien om zijn conclusie te herzien. Daarop heeft [eiser] nog schriftelijk gereageerd op 21 september 2020.
Nadat geen van de partijen heeft aangegeven nog een nadere zitting te wensen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een omgevingsvergunning voor het realiseren van een parkeerterrein ten behoeve van Schipholparkeren, op de kavel Schouten in deelgebied 3 van het bedrijventerrein ‘Green Park Aalsmeer’. Het betreft een uitbreiding met maximaal 320 parkeerplaatsen van een reeds vergund parkeerterrein met 1.300 parkeerplaatsen voor langparkeerders. Het totaal aantal parkeerplaatsen komt daarmee op deze locatie op maximaal 1.620.
2. [eiser] verzet zich tegen de komst van het gehele parkeerterrein. Zijn woning ligt op ongeveer 110 m van het terrein, onder de aanvliegroute van de vliegtuigen van Schiphol en in zone 3 van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol. Inmiddels mogen daar geen woningen meer gebouwd worden. [eiser] stelt dat zijn woon- en leefklimaat sterk achteruit is gegaan en dat deze verslechtering nog steeds doorgaat. Hij benadrukt daarbij dat de overlast veroorzakende activiteiten in zijn omgeving opstapelen en dat de cumulatieve effecten onvoldoende zijn onderzocht. [eiser] wijst in het bijzonder op de gevolgen voor de luchtkwaliteit als gevolg van het optreden van draaiende luchtwervelingen door startende en landende vliegtuigen, de zogenaamde vortex.
De eerdere procedure
3. Het beroep van [eiser] tegen de reeds eerder verleende vergunning voor 1.300 parkeerplaatsen [1] heeft deze rechtbank in een uitspraak van 29 januari 2019 [2] ongegrond verklaard. [eiser] heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De Afdeling heeft in een tussenuitspraak van 6 mei 2020 [3] geoordeeld dat het besluit dat ziet op de 1.300 parkeerplaatsen voor vernietiging in aanmerking komt, omdat het college in het kader van een goede ruimtelijke ordening, waaronder de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat op het perceel van [eiser] , nader aandacht had moeten schenken aan de mogelijke effecten van de vergunde activiteit in combinatie met de vortex. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak het college opgedragen het gebrek in het in die zaak voorliggende besluit te herstellen.
Beroepsgronden van [eiser]
4. [eiser] stelt zich in deze procedure, onder verwijzing naar de procedure betreffende de eerder verleende vergunning, op het standpunt dat ook de thans voorliggende omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden vanwege de (cumulatieve) gevolgen voor zijn fysieke leefomgeving. Hij wijst in het bijzonder op de effecten van de vortex op de luchtkwaliteit, die niet zijn meegenomen in de onderzoeken. De onderzoeken die wel verricht zijn, betreffen volgens [eiser] slechts incomplete modelmatige berekeningen. Verder acht [eiser] de uitbreiding van parkeergelegenheid in strijd met het gemeentelijk beleid en vindt hij de besluitvorming willekeurig en onzorgvuldig.
Beoordelingskader
5. Niet in geschil is dat het gebruik van het terrein voor Schipholparkeren in strijd is met het geldende bestemmingsplan [4] . Het college heeft de gevraagde vergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Op grond van deze bepalingen is verlening van een vergunning in strijd met het bestemmingsplan mogelijk, mits de motivering van het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. De rechtbank beoordeelt, aan de hand van de beroepsgronden van [eiser] , of deze motivering aan de wettelijke eisen voldoet. In artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank oordeelt overeenkomstig de tussenuitspraak van de Afdeling dat ook het in deze zaak ter toetsing voorliggende besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, omdat een kenbaar onderzoek naar de mogelijke effecten van de vortex ontbreekt. Het college heeft de ruimtelijke onderbouwing onder meer doen steunen op het luchtkwaliteitsonderzoek van Arcadis van 24 november 2017. Daarin is niet kenbaar ingegaan op mogelijke effecten van de vortex op het woon- en leefklimaat op het perceel van [eiser] . De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Met het oog op een finale geschilbeslechting heeft de rechtbank de STAB verzocht een deskundigenbericht uit te brengen. De rechtbank zal onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
Het rapport van de STAB
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [5] mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb. Dit is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Daarvan is de rechtbank in dit geval niet gebleken. De STAB heeft haar conclusies in het rapport van 4 juni 2020 uitgebreid, inzichtelijk en begrijpelijk gemotiveerd. Verder is de STAB in het aanvullende rapport van 11 augustus 2020 uitgebreid en gemotiveerd ingegaan op de reactie van [eiser] . De STAB concludeert dat de reactie van [eiser] geen aanleiding geeft om de conclusies in het rapport van 4 juni 2020 te wijzigen of te herzien. De rechtbank neemt de conclusies van de STAB over. Aan de hand van die conclusies komt de rechtbank tot de volgende overwegingen.
Luchtkwaliteit: de vortex
8.
Uit het rapport van de STAB blijkt dat bij een luchtkwaliteitsberekening geen rekening wordt gehouden met een eventuele cumulerende factor door de vortex van landende en opstijgende vliegtuigen. De bijdragen aan NO2, PM10 en PM2.5 door het luchtverkeer maken deel uit van de meetwaarden die zijn geregistreerd door de regionale meetstations in de omgeving van Schiphol. Deze waarden worden meegenomen in de berekening. De achtergrondwaarden bevatten geen aanwijzingen dat een vortex effect hierin is inbegrepen. Een vortex heeft volgens de door de STAB geraadpleegde deskundigen geen nadelige invloed op wegverkeersemissies. In een berekening zou in principe rekening gehouden kunnen worden met een positief effect vanwege de extra opmenging met omgevingslucht waardoor de immissie juist lager wordt.
Uit het rapport van de STAB blijkt dat bij een luchtkwaliteitsberekening geen rekening wordt gehouden met een eventuele cumulerende factor door de vortex van landende en opstijgende vliegtuigen. De bijdragen aan NO2, PM10 en PM2.5 door het luchtverkeer maken deel uit van de meetwaarden die zijn geregistreerd door de regionale meetstations in de omgeving van Schiphol. Deze waarden worden meegenomen in de berekening. De achtergrondwaarden bevatten geen aanwijzingen dat een vortex effect hierin is inbegrepen. Een vortex heeft volgens de door de STAB geraadpleegde deskundigen geen nadelige invloed op wegverkeersemissies. In een berekening zou in principe rekening gehouden kunnen worden met een positief effect vanwege de extra opmenging met omgevingslucht waardoor de immissie juist lager wordt.
Afbeelding 4.7 uit het STAB-rapport over vorming van onderdruk en overdruk door de vortexbeweging.
9. Volgens de STAB zijn de rekenpunten (beoordelingspunten) in de rapporten die door het college aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag zijn gelegd zodanig gekozen dat de berekende immissieniveaus niet zijn onderschat. Daardoor is volgens de STAB voldoende rekening gehouden met de specifieke ligging van de woning van [eiser] . In het voor [eiser] meest ongunstige scenario, waarbij al het verkeer van het parkeerterrein langs zijn woning zou rijden met het maximale effect op de luchtkwaliteit bij de woning van [eiser] , blijft de toename van de NO2-immissie (stikstof) nog ruimschoots binnen de daarvoor geldende normen en neemt de PM10-immissie (fijnstof) niet toe.
10. De STAB kan zich niet vinden in de opmerking van [eiser] dat de vortex als een soort sleepnet de uitstoot van auto’s op het parkeerterrein meeneemt en daardoor specifiek de gronden van [eiser] zal vervuilen. Ten aanzien van vervuiling door ultrafijne deeltjes stelt de STAB dat duidelijk sprake is van piekvorming en dat de pieken aan ultrafijne deeltjes slechts in beperkte mate meedragen aan de veel grotere fijnstofdeeltjes die als jaargemiddelde worden bepaald. [eiser] stelt volgens de STAB terecht dat er voor de ultrafijne stofdeeltjes nog geen wettelijke grenswaarden zijn.
11. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat de STAB de zorgen van [eiser] over de woon- en leefklimaat op zijn perceel zorgvuldig heeft beoordeeld. De STAB heeft zich rekenschap gegeven van de precieze ligging van de woning van [eiser] . De STAB heeft heel nauwkeurig en toegespitst op het perceel van [eiser] gekeken naar de effecten die kunnen optreden als de 320 aanvullend vergunde parkeerplaatsen worden gerealiseerd. De STAB is in haar onderzoek uitgegaan van de meest ongunstige parkeerstroom en is tot de conclusie gekomen dat de normen niet worden overschreden. Verder heeft de STAB zorgvuldig gekeken naar de effecten van het vliegverkeer en met name de daardoor veroorzaakte vortex op het woon- en leefklimaat op het perceel van [eiser] .
12. Voor zover het standpunt van [eiser] aldus moeten worden begrepen dat volgens hem sprake is van een geleidelijk proces van achteruitgang van zijn woon- en leefklimaat in de loop van jaren, in stappen die op zichzelf bezien onvoldoende significant zijn om die met succes te kunnen aanvechten, overweegt de rechtbank het volgende. Uit de rapportage van Goudappel Coffeng van 21 maart 2018 blijkt dat het onderzoek niet is beperkt tot de verkeerseffecten van 320 aanvullende parkeerplaatsen, maar dat het effect is onderzocht van de realisatie van 1.620 parkeerplaatsen. Dat zijn dus de 1.300 reeds vergunde plus de thans vergunde 320 parkeerplaatsen. Voorts wordt ten aanzien van de stikstoftoename uitgegaan van een toename van minder dan 1,2 µg/m3, hetgeen als niet significant wordt aangemerkt. Uit de structuurvisie Green Park Aalsmeer van Goudappel Coffeng [6] blijkt dat de hoogste toename optreedt langs de N201. Daar stijgt de stikstofwaarde met 0,9 µg/m3 van 33,7 naar 34,6 µg/m3, waarmee de norm van 40 µg/m3 niet wordt overschreden [7] . Hieruit blijkt dat niet alleen is gekeken naar de toename, maar dat de effecten op de luchtkwaliteit ook zijn beoordeeld op basis van de absolute waarden. Op grond van deze conclusie kan de rechtbank het standpunt van [eiser] niet onderschrijven.
13. Het standpunt van [eiser] dat alle verontreiniging door de vortex naar zijn perceel wordt gezogen, volgt de STAB niet. [eiser] heeft dat standpunt ook niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld met een onderzoeksrapport waaruit dit effect blijkt. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding [eiser] in dat standpunt te volgen, noch om daar nader onderzoek naar te laten doen. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding voor nader onderzoek naar de effecten van langdurige blootstelling aan ultrafijnstof. [eiser] heeft in dit verband enkel gewezen op een lopend onderzoek van het RIVM en de STAB heeft bevestigd dat er nog geen wettelijke grenswaarden voor ultrafijnstof zijn. Nu [eiser] niet heeft gevraagd om de onderhavige procedure aan te houden in afwachting van het lopende onderzoek en gesteld noch gebleken is dat dat onderzoek op afzienbare termijn zal worden afgerond, ziet de rechtbank geen aanleiding de resultaten van dat onderzoek af te wachten.
Beleid
14. [eiser] wijst op de Beleidslijn Schipholparkeren van de gemeente Aalsmeer van 23 januari 2014. Voor zover [eiser] vindt dat dit beleid vergunningverlening in de weg staat, volgt de rechtbank hem daarin niet. In de door [eiser] aangehaalde passages worden grootschalige parkeerterreinen als minder gewenst beschouwd. Dit laat onverlet dat het beleid Schipholparkeren wel toestaat in onder meer het deelgebied waarin de projectlocatie grotendeels is gelegen. Verder is het college in de ruimtelijke onderbouwing uitvoerig ingegaan op de inhoud van de beleidslijn en de voorwaarden waaronder Schipholparkeren in Aalsmeer toegelaten wordt.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
15. Uit hetgeen onder punt 6 is overwogen volgt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. [eiser] heeft dan ook terecht gesteld dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming. Dit leidt tot vernietiging van het bestreden besluit en vergoeding van proceskosten en griffierecht door het college.
16. [eiser] stelt verder dat volgens hem sprake is van willekeur, omdat het college de vergunning heeft verleend hoewel het college volgens [eiser] tegen uitbreiding van activiteiten van Schiphol is. De rechtbank volgt [eiser] niet in dit standpunt onder verwijzing naar haar overwegingen onder punt 14 met betrekking tot het gemeentelijk beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is vergunningverlening niet in strijd met het verbod van willekeur.
Conclusie
17. De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Dit betekent dat de 320 aanvullende parkeerplaatsen op de beoogde locatie gerealiseerd mogen worden.
Proceskosten en griffierecht
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
19. Ten aanzien van de proceskosten overweegt de rechtbank het volgende. [eiser] heeft gevraagd om integrale vergoeding van de door hem gemaakte kosten voor juridische bijstand voor de fase van zienswijze en beroep tot een bedrag van € 4.023,25.
20. De door [eiser] gemaakte kosten in de voorbereidingsprocedure komen op grond van vaste jurisprudentie niet voor vergoeding in aanmerking. Het uitgangspunt is dat kosten van dergelijke procedures voor rekening blijven van de inbrengers van zienswijzen. De rechtbank ziet geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.
21. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor integrale toewijzing van de door [eiser] gemaakte kosten van rechtsbijstand in beroep. Vaststelling van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vindt plaats op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Dit besluit gaat uit van een forfaitair tarief ten aanzien van de kosten van rechtsbijstand. Niet gebleken is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van genoemd besluit, op grond waarvan van het forfaitaire tarief zou moeten worden afgeweken. Deze mogelijkheid tot afwijking is alleen bedoeld voor uitzonderlijke, schrijnende gevallen waarbij strikte toepassing van de regeling evident onrechtvaardig zou zijn. Dat het college nader aandacht had moeten schenken aan de mogelijke effecten van de vortex, is geen bijzondere omstandigheid als hier bedoeld.
22. De rechtbank stelt de door het college aan [eiser] te vergoeden kosten vast op € 1.335,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor het indienen van de schriftelijke zienswijze naar aanleiding van het rapport van de STAB, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan [eiser] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 1.335,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. C.W.M. Giesen en mr. A.E.J.M. Gielen, leden, in aanwezigheid van mr. N. van der Kroft, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.