Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/5840, AMS 20/3679 en AMS 20/6863
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaken tussen
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E.W. Tieleman).
Procesverloop
Bij besluiten van 30 januari 2019, 26 september 2019 en 2 september 2020 (deelbesluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder een verzoek van eiseres om gegevens openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingewilligd.
Bij besluiten van 24 september 2019, 2 juni 2020 en 3 december 2020 (de bestreden besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de deelbesluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de drie bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De door verweerder niet openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel
8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank gezonden. Eiseres heeft aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het onderzoek ter zitting heeft in alle zaken gevoegd plaatsgevonden op 11 januari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en H.A. de Vries, campagneleider duurzame landbouw bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren aanwezig [naam 1] en [naam 2] , beiden werkzaam bij verweerder.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. Op 12 juli 2018 heeft eiseres bij verweerder een Wob-verzoek ingediend en verzocht om openbaarmaking van alle stukken en correspondentie die betrekking hebben op de besluitvorming over het loslaten van het melkquotum en de invoering van het fosfaatrechtenstelstel in de periode van 1 januari 2008 tot 12 juli 2018.
2. Verweerder heeft in de deelbesluiten 1, 2 en 3 in totaal circa 1000 documenten aangetroffen op basis van het verzoek van eiseres. Een gedeelte van deze documenten is volgens verweerder al openbaar en hierop is de Wob niet van toepassing. De overige documenten heeft verweerder al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met betrekking tot de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten geldt volgens verweerder dat openbaarmaking hiervan niet gewenst is in verband met het risico op onevenredige benadeling van de betrokken personen of rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob), of dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten bedoeld voor intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob).Voor zover andere weigeringsgronden voor openbaarmaking zijn toegepast, richt het beroep van eiseres zich daar niet tegen en behoeven deze gronden dus ook geen nadere bespreking.
3. In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de deelbesluiten ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van het Wob-verzoek een juiste zoekslag is gemaakt. De gebruikte zoektermen omvatten hetgeen waarop het verzoek van eiseres ziet. Verder bevatten de gelakte passages in de gedeeltelijk geopenbaarde documenten volgens verweerder geen milieu-informatie. Voor zover in deze documenten milieu-informatie is opgenomen, zijn deze passages openbaar gemaakt. De in artikel 10, zesde lid, van de Wob genoemde uitzonderingspositie voor milieu-informatie is niet van toepassing. Verweerder hoefde ook geen belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob te maken, aldus verweerder.
Het standpunt van eiseres
4. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder een te beperkte zoekslag heeft uitgevoerd door met een te beperkt aantal zoektermen te zoeken. Ook heeft verweerder geen zoektermen gecombineerd. Verder is ten onrechte niet gezocht op namen van personen of organisaties die betrokken zijn bij het dossier over het loslaten van het melkquotum en de invoering van het fosfaatrechtenstelstel. Verweerder heeft verder miskend dat sprake is van milieu-informatie en milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Daarom heeft verweerder ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef, onder g, van de Wob toegepast. Omdat sprake is van milieu-informatie had verweerder ook een belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob moeten maken.
De beoordeling door de rechtbank
5. Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De uitgevoerde zoekslag
6. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat naar aanleiding van het Wob-verzoek een zoekslag is uitgevoerd waarbij is gekeken in alle digitale systemen, in e-mail-accounts van medewerkers en oud-medewerkers die bij het dossier betrokken zijn geweest en ook is gezocht in fysieke dossiers. Hierbij is gezocht aan de hand van de zoektermen ‘melkquotum’, ‘fosfaatplafond’, ‘fosfaatrechtenstelsel’, ‘fosfaatrechten’, ‘grondgebondenheid’, ‘veehouderij’ en ‘melkveehouder’. Met deze zoektermen komen volgens verweerder alle documenten naar boven die zijn gerelateerd aan het onderwerp van het Wob-verzoek van eiseres. Het gebruik van meer algemene (gecombineerde) zoektermen zoals eiseres voorstelt of het zoeken op namen van organisaties of bedrijven levert een te algemeen resultaat op en is daarom niet zinvol, aldus verweerder.
7. De rechtbank begrijpt uit de toelichting van verweerder dat bij de uitgevoerde zoekslag zeven zoektermen zijn gebruikt waarbij met elke zoekterm afzonderlijk is gezocht. Verweerder heeft niet gezocht op combinaties van zoektermen. Ook is niet gezocht op delen van de zoektermen, zoals bijvoorbeeld ‘fosfaatstelsel’ in plaats van ‘fosfaatrechtenstelsel’. Verweerder wist ter zitting niet te vertellen of bij het zoeken met delen van een zoekterm mogelijk ook andere documenten naar voren zouden zijn gekomen dan nu het geval is.
Aan verweerder kan worden toegegeven dat het zoeken met delen van een zoekterm mogelijk een te ruim resultaat oplevert. De rechtbank acht het echter voorstelbaar dat door het combineren van verschillende (delen van) zoektermen wel tot een voldoende gericht resultaat kan worden gekomen. Hetzelfde geldt voor het zoeken met meer algemene zoektermen, zoals bijvoorbeeld ‘zelfregulering’ en ‘early warning systeem’, of het zoeken op namen van betrokken externe partijen of organisaties, zoals bijvoorbeeld ‘LTO’. Door meer algemene zoektermen of namen te combineren met andere zoektermen, kan een meer gericht resultaat worden verkregen. Niet kan worden uitgesloten dat hierdoor ook andere, aan het Wob-verzoek te relateren documenten naar boven zouden zijn gekomen dan nu het geval is. Verweerder heeft dit echter niet gedaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat de door verweerder verrichte zoekslag onvolledig en onzorgvuldig is geweest. De door eiseres aangevoerde beroepsgrond slaagt dan ook.
Is sprake van milieu-informatie?
8. Tussen partijen is verder in geschil of de weggelakte passages in de gedeeltelijk geopenbaarde documenten milieu-informatie bevatten. Als sprake is van milieu-informatie, dan mocht verweerder openbaarmaking van deze passages niet weigeren op de grond dat sprake is van het risico op onevenredige benadeling van de betrokken personen of rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Deze weigeringsgrond is immers niet van toepassing bij het verstrekken van milieu-informatie. Dit staat in artikel 10, zesde lid, van de Wob. Voor zover verweerder openbaarmaking van documenten heeft geweigerd op de grond dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob), moet een belangenafweging worden gemaakt als sprake is van milieu-informatie. Dit staat in artikel 11, vierde lid, van de Wob.
9. Uit vaste rechtspraak [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. In dit geval gaan de gevraagde documenten over het fosfaatrechtenstelsel en het melkquotum. Dit zijn beide maatregelen als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer. Informatie die ziet op de totstandkoming van deze maatregelen zal eveneens al snel als milieu-informatie moeten worden aangemerkt. De rechtbank heeft aan de hand van een steekproef kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb overgelegde documenten. De rechtbank heeft uiteindelijk de volgende documenten bekeken: document 1.1, 1.4, 1.5, 2.1, 2.22, 2.22a, 2.27a van deelbesluit 1, document 8, 29, 63 en 71 van deelbesluit 2 en document 41 en 226.a van deelbesluit 3. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten de weggelakte passages milieu-informatie en blijkt daarmee dat verweerder een te enge interpretatie van het begrip milieu-informatie heeft toegepast. De rechtbank heeft geen aanleiding te veronderstellen dat dit in de overige stukken niet evenzeer is gebeurd. Verweerder kan aan de hand van de hierboven expliciet genoemde stukken, zijn visie over wat onder het bereik van het begrip milieu-informatie valt aanpassen en vanuit de nieuwe visie ook de overige documenten nogmaals beoordelen.
10. Voor zover in de genoemde documenten en weglakkingen sprake is van meningen van betrokken personen, zijn deze meningen naar het oordeel van de rechtbank onlosmakelijk verbonden met de betreffende milieu-informatie. De overweging in de bestreden besluiten dat voor zover de stukken voor intern beraad milieu-informatie bevatten, die milieu-informatie openbaar is gemaakt, geeft blijk van een onjuiste opvatting over de toepassing van artikel 11 van Pro de Wob. Dat het deels openbare informatie betreft laat namelijk onverlet dat de interne stukken betrekking hebben op milieu-informatie en dus onderworpen zijn aan het regime van artikel 11, vierde lid, van de Wob. Specifiek met betrekking tot document 1.5 van deelbesluit 1 geldt dat de in dit document opgenomen tabel emissiegegevens bevat waarvoor een zwaarder regime geldt dan voor milieu-informatie. Verweerder heeft dan ook openbaarmaking van de betreffende documenten niet mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dan wel op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Conclusies
11. Gelet op wat in de overwegingen 6 tot en met 10 is overwogen zijn de beroepen van eiseres gegrond. De bestreden besluiten zijn onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd als bedoeld in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal de bestreden besluiten dan ook vernietigen wegens strijd met deze bepalingen.
12. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient immers met betrekking tot de gedeeltelijk geopenbaarde documenten een nieuw standpunt in te nemen. Voor zover verweerder hierbij artikel 11 van Pro de Wob wil toepassen, zal verweerder daarbij een belangenafweging als bedoeld in het vierde lid van dat artikel dienen te maken. Ook dient verweerder een nadere zoekslag uit te voeren. Verweerder zal daarom nieuwe beslissingen op de bezwaren van eiseres moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de omvang van de dossiers zal de rechtbank hiervoor een termijn stellen van acht weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
13. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.036,- (3 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuw beslissingen te nemen op de bezwaren van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 1.053,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.036,-.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.036,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en mr. T.L. Fernig - Rocour en mr. A.M. Beek, leden, in aanwezigheid van mr. N. Bissumbhar, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage met juridisch kader
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…);
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Artikel 10
1. (…).
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. (…);
b. (…);
c. (…);
d. (…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. (…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3. (…);
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang;
5. (…)
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. (…)
3. (…).
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Wet milieubeheer
Artikel 19.1a
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. (…).