Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/3752
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] ,te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. C. Lubben),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. Jobst).
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om vanwege geur- en geluidsoverlast handhavend op te treden afgewezen. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Ook hebben eisers verweerder in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 8 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de ingebrekestelling aangemerkt als te laat ingediend.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 december 2021. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde die de zitting bijwoonde door middel van een videoverbinding.
Overwegingen
Inleiding
1. Eisers wonen op het adres [adres] . Op het bedrijventerrein op de [adres] zijn voedselbereidende bedrijven en cateringbedrijven gevestigd. De gemachtigde van eisers heeft op 21 juni 2018 aan verweerder verzocht handhavend op te treden vanwege door eisers ervaren geur- en geluidsoverlast veroorzaakt door deze bedrijven. Het verzoek is als volgt geformuleerd: “Hoewel in de afgelopen jaren op enkele plaatsen luchtafvoerpijpen zijn verhoogd, kan er nog steeds niet gesproken worden van een ontgeuring die voldoet aan het Activiteitenbesluit (Artikel 3:132 Activiteitenbesluit Pro milieubeheer juncto artikel 3:103 Activiteitenregeling Pro milieubeheer. De stankoverlast is niet minder geworden. Iedere dag wordt er geuroverlast ervaren vanaf 8:30 uur tot 22.30 uur. (…) Tevens hebben cliënten aanzienlijke geluidsoverlast in de nacht en vroege ochtend (23.00 – 07.00 uur) van het laden en lossen van de vrachtwagens van deze bedrijven. (…)”
Besluitvorming
2. Met het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers afgewezen. Verweerder heeft daarbij, samengevat, het volgende overwogen. Uit (nader) onderzoek is gebleken dat alle voedselbereidende en cateringbedrijven op de [adres] aan de eisen van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling voldoen en niet is vastgesteld dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Omdat bewoners, waaronder eisers, nog (steeds) geuroverlast ervaren, zijn verschillende activiteiten ondernomen ten aanzien van de aanpak van geuroverlast op de [adres] . Uit onderzoek naar geluidsoverlast door laden en lossen ter plaatse van de woning van eisers zijn geen overtredingen van de geluidsnormen of van andere regels van het Activiteitenbesluit of de Activiteitenregeling geconstateerd. Omdat geen overtredingen van relevante wet- en/of regelgeving zijn geconstateerd, is er geen reden handhavend op te treden, aldus verweerder.
3. Met het bestreden besluit heeft verweerder, met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Deze commissie heeft geconcludeerd dat terecht is besloten het verzoek handhavend op te treden vanwege geurhinder af te wijzen. Aan haar advies heeft de commissie het volgende ten grondslag gelegd. De voedselbereidende bedrijven op de [adres] zijn in 2016 in kaart gebracht en gecontroleerd, er is handhavend opgetreden en er is voor gezorgd dat de bedrijven door het in gebruik nemen van ontgeuringsinstallaties en verhoging van de aanwezige afzuigpijpen voldeden aan het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. In 2018 is opnieuw gecontroleerd of de bedrijven op de [adres] aan de regels voldeden, in verband met mogelijke wijzigingen in de bedrijfsvoering of vestiging van nieuwe bedrijven. Er zijn geen overtredingen vastgesteld. Verder zijn in de periode 2017 – 2019 de volgende maatregelen genomen om geurhinder te beperken:
- in januari 2018 zijn de neuzen van milieu-inspecteurs in stadsdeel Oost gecertificeerd;
- in de periode mei 2017 – april 2019 is er een pilot geweest met de plaatsing van eNoses;
- op 29 april 2019 is een een brief gestuurd aan de verhuurder van het [terrein] ;
- er is inspanning gepleegd om stedelijk geurbeleid te ontwikkelen.
De commissie heeft erop gewezen dat de Ombudsman met betrekking tot de geuroverlast heeft geconcludeerd dat er voldoende inspanningen zijn verricht. De commissie heeft verder opgemerkt dat stedelijk geurbeleid ontbreekt en dat het provinciaal geurbeleid, anders dan in eisers rapport van Witteveen en Bos wordt gesuggereerd, niet voor de kleinere inrichtingen op de [adres] geldt. De cumulatie van geur is toe te rekenen aan de combinatie van inrichtingen die individueel voldoen aan de eisen van het Activiteitenbesluit, is niet vastgelegd in (milieu)regelgeving, en moet in plaatselijk geurbeleid worden geregeld. In het bestemmingsplan zijn geen beperkingen opgenomen van het ter plaatse toegestane aantal voedselbereidende bedrijven. Er is geen mogelijkheid tegen cumulatie van geur op te treden. De commissie heeft ook geconcludeerd dat terecht is besloten het verzoek handhavend op te treden ten aanzien van geluidshinder af te wijzen.
Volgens verweerder is geen dwangsom verschuldigd omdat eisers verweerder onredelijk laat in gebreke hebben gesteld.
Waarom zijn eisers het niet eens met het besluit?
4. Eisers voeren in beroep aan, kort samengevat, dat verweerder de geur- en geluidsoverlast van de cateringbedrijven in hun directe woonomgeving heeft onderschat en dat het bestreden besluit onzorgvuldig is en in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu daarin de effecten van de cumulatie van geur niet zijn betrokken. Zij voeren verder nog aan dat verweerder hen ten onrechte geen dwangsom heeft toegekend.
Wettelijk kader
5.1.
Op grond van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt, indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is, wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.
5.2.
Op grond van artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit wordt bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
(…)
5.3.
Op grond van artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit wordt bij het bereiden van voedingsmiddelen ten behoeve van het voorkomen dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
5.4.
Op grond van artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling worden, ten behoeve van het voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder als bedoeld in artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit, afgezogen dampen en gassen van het bereiden van voedingsmiddelen als bedoeld in artikel 3.130, onder b, c en d, van het Activiteitenbesluit die naar de buitenlucht worden geëmitteerd:
a. ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
b. geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
a. ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
b. geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
Oordeel van de rechtbank
Geluid
6. De rechtbank stelt vast dat eisers in beroep geen specifieke gronden met betrekking tot door hen ervaren geluidsoverlast hebben aangevoerd. Voor zover zij zich in beroep baseren op hetgeen zij over geluidsoverlast hebben aangevoerd in bezwaar en op hetgeen in het rapport van Witteveen en Bos van 30 oktober 2020 over geluidsoverlast is opgenomen, geldt dat daarop in het bestreden besluit al is beslist. Eisers hebben in beroep weliswaar aangevoerd dagelijks geluidsoverlast te ervaren vanwege laden en lossen op het [terrein] , maar zij hebben op geen enkele wijze aangegeven in welk opzicht het bestreden besluit op dit punt geen stand kan houden.
Geur
7. De rechtbank stelt voorts vast dat het verzoek om handhaving ten aanzien van geuroverlast, zoals hiervoor onder 1 aangehaald, betrekking heeft op de naleving van artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit en artikel 3.103 van de Activiteitenregeling. Eisers hebben niet betwist dat de voedselbereidende bedrijven en de cateringbedrijven op het [terrein] in 2016 in kaart zijn gebracht en gecontroleerd en dat er na handhavend optreden voor is gezorgd dat de bedrijven door het in gebruik nemen van ontgeuringsinstallaties en verhoging van de aanwezige afzuigpijpen voldeden aan het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Evenmin hebben eisers betwist dat na hun handhavingsverzoek in 2018 opnieuw is gecontroleerd of die bedrijven op de [adres] aan het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling voldeden in verband met mogelijke wijzigingen in de bedrijfsvoering of vestiging van nieuwe bedrijven, en dat er toen geen overtredingen zijn geconstateerd. De rechtbank gaat er van uit dat geen sprake is van overtreding van artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit en artikel 3.103 van de Activiteitenregeling en dat verweerder heeft voldaan aan het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder.
8. Met betrekking tot het standpunt van eisers over cumulatie van geur heeft verweerder in zijn verweerschrift aangevoerd dat het verzoek van eisers om handhaving op grond van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet (meer) past in het initiële verzoek om handhaving van 21 juni 2018, omdat het pas op 8 juni 2021 is gedaan.
9. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna; de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 28 oktober 2020 overwogen dat het bij de heroverweging van herstelsancties erom gaat dat de heroverweging is gericht op een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. [1]
10. De rechtbank overweegt dat de cumulatie van geur op het [terrein] zich al voordeed vóór het primaire besluit om niet tot handhaving over te gaan. Er is dus geen sprake van feiten en omstandigheden die zich (eerst) na de weigering om te handhaven hebben voorgedaan. Verweerder hoefde de cumulatie van geur dan ook niet bij zijn heroverweging te betrekken.
11. Voor zover geoordeeld zou moeten worden dat verweerder de cumulatie van geur wél bij zijn heroverweging had moeten betrekken geldt dat over cumulatie niets is geregeld in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Voorts geldt dat handhaving wegens overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit uitsluitend mogelijk is wanneer het handelen of nalaten van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd met die bepaling is. [2] Die situatie doet zich in het geval van verweerder niet voor.
Dwangsom
12. Volgens eisers had verweerder hen een dwangsom moeten toekennen vanwege het te laat beslissen op hun bezwaar nadat zij verweerder in gebreke hadden gesteld. Eisers hebben in dit verband verwezen naar de buiten zitting uitspraak van deze rechtbank van 20 mei 2021 (AMS 21/2357). Daarin heeft de rechtbank, samengevat, beslist dat verweerder binnen twee weken na verzending van de uitspraak op het bezwaar van eisers dient te beslissen en een dwangsom aan eisers verbeurt voor elke dag waarmee hij die termijn overschrijdt.
13. De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb het bestuursorgaan, indien een beschikking op een aanvraag niet tijdig wordt gegeven, (van rechtswege) aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is. Deze bepaling is op grond van artikel 7:14 van Pro de Awb ook van toepassing op het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Op grond van artikel 4:17, zesde lid, van de Awb is geen dwangsom verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld.
14. Zoals de rechtbank in de buiten zitting uitspraak heeft overwogen, diende het bestuursorgaan uiterlijk op 24 september 2019 op het bezwaar van eisers te beslissen. De beslissing op bezwaar dateert van 8 juni 2021 en is dus te laat genomen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat niet van rechtswege een dwangsom is verbeurd omdat eisers verweerder onredelijk laat in gebreke hebben gesteld. Tussen het verstrijken van de beslistermijn (op 25 september 2019) en het moment waarop eisers verweerder in gebreke hebben gesteld (op 25 januari 2021) ligt een termijn van één jaar en vier maanden. Weliswaar hebben eisers op 2 december 2019 nog aanvullende gronden in bezwaar ingediend, maar sindsdien heeft het nog steeds langer dan een jaar geduurd voordat een ingebrekestelling is uitgegaan. Niet is gebleken dat eisers in die periode over het uitblijven van een beslissing op hun bezwaar in contact zijn getreden met verweerder. Van een gegronde reden hiervoor is evenmin gebleken.
15. Verweerder heeft op zitting erkend dat de in de buiten zitting uitspraak genoemde termijn waarbinnen op het bezwaar van eisers diende te worden beslist, met drie á vier dagen is overschreden. Verweerder heeft aangegeven dat eisers zich in verband daarmee met verweerder in verbinding kunnen stellen opdat deze een dwangsombedrag kan overmaken.
Conclusie
16. Gezien het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Adam, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.