Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 22/932 en AMS 22/1037
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 maart 2022 in de zaken tussen
[verzoekster] , uit [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. C.G.M. de Groot),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Keurentjes).
Procesverloop
In het besluit van 26 januari 2022 heeft verweerder de aanvraag van verzoekster om een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang op grond van de Wmo [1] afgewezen.
In het besluit van 11 februari 2022 heeft verweerder de noodopvang van verzoekster op grond van de ‘Richtlijn opvang dak- en thuisloze mensen’ met ingang van 28 februari 2022 beëindigd.
Verzoekster heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft voorafgaand aan de zitting toegezegd dat verzoekster tot tien dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter in de noodopvang mag blijven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 maart 2022 op zitting behandeld. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Feiten en omstandigheden
2.1.
Verzoekster is een alleenstaande 29-jarige vrouw met de Nederlandse nationaliteit. Verzoekster is in Nederland met haar dochter [naam dochter] van 11 jaar oud en haar zoon [naam zoon] van 2 jaar oud. Haar andere twee kinderen van 7 en 9 jaar oud zijn bij haar moeder in Suriname achtergebleven.
2.2.
Verzoekster heeft volgens de Basisregistratie personen van 2004 tot en met 2008 in [woonplaats] gewoond. Ze heeft hier bij een pleeggezin gewoond. Daarna is zij bij haar moeder in Suriname gaan wonen. In 2018 heeft ze nog een tijdje in [woonplaats] gewoond en gewerkt. Verder is ze tot 2021 in Suriname blijven wonen. Ze stelt dat ze daar vanwege haar Nederlandse nationaliteit geen opleiding heeft kunnen volgen of werk heeft kunnen vinden. Ze woonde bij haar moeder en werd financieel ondersteund door de vader van haar kinderen.
2.3.
Verzoekster is op 20 november 2021 met haar oudste en jongste kind vanuit Suriname naar Nederland gekomen. Tot 15 januari 2022 verbleef zij met de kinderen bij een kennis in huis. Daarna heeft ze zich bij verweerder gemeld voor opvang.
Standpunt verzoekster
3. Verzoekster voert aan dat zij onvoldoende zelfredzaam is en daarom in aanmerking dient te komen voor een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang. Daarnaast heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met de rechten en de belangen van haar kinderen. Verder dient verzoekster in aanmerking te komen voor noodopvang. Zij heeft geen regiobinding met een andere regio in Nederland, dus het is onredelijk om haar tegen te werpen dat ze geen regiobinding heeft met Amsterdam.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang
4.1.
Uit artikel 1.2.1 van de Wmo volgt dat verweerder een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang moet verstrekken aan personen die de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn om zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven. In Amsterdam is dit uitgewerkt in artikel 4.5 van de Wmo-verordening. [2] Daarin staat de voorwaarde gesteld dat iemand beperkt zelfredzaam moet zijn op meerdere door verweerder aan te wijzen leefgebieden. In het beleid van verweerder staat dat met ‘beperkt zelfredzaam’ wordt bedoeld: “als iemand, door zware of meervoudige problematiek, geen regie meer kan voeren over zijn eigen leven (waaronder zorg en onderdak). (…) Als de zorgvragen kunnen worden opgelost met alleen woonruimte en eventueel andere (algemene of maatwerk) voorzieningen, wordt geen maatschappelijke opvang verstrekt.” [3]
4.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijkt dat verweerder door het beoordelen van de zelfredzaamheid op een aantal leefgebieden op de juiste manier toetst of iemand voor een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang in aanmerking moet komen. [4] De enkele omstandigheid dat iemand dakloos is en niet in staat is om woonruimte te vinden, maakt niet dat diegene niet zelfredzaam is. De oorzaak van de dakloosheid is in dat geval niet zo zeer gelegen in individuele problematiek, maar in de algemene situatie van woningnood. Het is op dit moment voor iedereen die van een minimuminkomen moet rondkomen erg lastig om een woning te vinden. Een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang is bedoeld voor personen die niet zelfstandig (dus zonder intensieve begeleiding of zorg) kunnen wonen, ook als ze wel een woning zouden hebben. De voorziening is niet bedoeld voor personen die alleen een woning nodig hebben, met eventueel wat ondersteuning van maatschappelijke instanties voor andere problemen. Ook als een persoon op enkele leefgebieden ondersteuning nodig heeft, bijvoorbeeld omdat zij schulden heeft, psychologische problemen heeft of de Nederlandse taal nog niet beheerst, maakt dit niet dat zij dermate niet zelfredzaam is dat zij voor een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang in aanmerking komt.
5. Verzoekster is op 6 januari 2022 door de GGD gescreend. Uit het verslag van de screening komt naar voren dat verzoekster lichamelijk gezond is, geen verslavingen heeft, geen justitiële contacten heeft en zelfstandig voor zichzelf en haar gezin kan zorgen. Ze heeft in Nederland een beperkt netwerk en ze heeft geen baan. Wel heeft ze inmiddels een bijstandsuitkering aangevraagd. Verder heeft ze enige schulden en stressklachten. Ze heeft geen huisvesting. Er is een maatschappelijk werker van het Buurtteam bij verzoekster en haar kinderen betrokken voor praktische ondersteuning en de GGD heeft haar doorverwezen voor psychologische hulp en schuldhulpverlening.
6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder op basis van het screeningsverslag van de GGD heeft kunnen concluderen dat verzoekster voldoende zelfredzaam is. Hoewel verzoekster op een aantal leefgebieden problemen ondervindt, zijn die problemen niet zo ernstig dat zij niet zelfstandig kan functioneren. Haar stressklachten lijken grotendeels te worden veroorzaakt door het huisvestingsprobleem. Ze heeft geen opleiding afgemaakt, maar ze heeft in het verleden gewerkt in de schoonmaak en als kamermeisje. Ze heeft hulp nodig bij haar administratie en post, maar die hulp kan ze van het Buurtteam krijgen. Uit het screeningsverslag komt het beeld naar voren van een vrouw die, met enige ondersteuning van het Buurtteam, goed in staat is om voor zichzelf en haar kinderen te zorgen, als ze maar over een woning beschikt. Ook uit de brief van [naam] van het Buurtteam blijkt dat de meeste beperkingen van verzoekster zijn verweven met het niet beschikken over adequate woonruimte. Zo wordt zij belemmerd in haar maatschappelijke participatie, instrumentele dagelijkse activiteiten en tijdsbesteding omdat zij niet over stabiele huisvesting beschikt. Verweerder concludeert daarom terecht dat huisvesting de voornaamste hulpvraag van verzoekster is en dat zij daarom niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang.
Noodopvang voor gezinnen
7.1.
Verzoekster en haar kinderen zijn op 15 januari 2022 tot de noodopvang toegelaten in het [adres] . Deze noodopvang werd aan dakloze gezinnen verstrekt vanwege de coronacrisis op grond van de landelijke ‘Richtlijn opvang dak- en thuisloze mensen’ en werd bekostigd door de rijksoverheid. In de versie van deze richtlijn van 26 januari 2022 [5] heeft de rijksoverheid bepaald dat de gemeentes deze noodopvang per 9 februari 2022 moesten beëindigen.
7.2.
In het besluit van 11 februari 2022 heeft verweerder de noodopvang van verzoekster beëindigd. Uit het verweerschrift blijkt dat verweerder de opvang van verzoekster niet wil continueren in de reguliere Amsterdamse noodopvang voor gezinnen, omdat zij niet voldoet aan het vereiste van regiobinding. Dit is wel een voorwaarde volgens verweerders beleid. [6]
8.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat de noodopvang voor gezinnen een algemene voorziening is op grond van de Wmo. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wmo blijkt dat verweerder kan bepalen dat een algemene voorziening slechts toegankelijk is voor bepaalde groepen. In artikel 3.7 van de Wmo-verordening heeft verweerder bepaald dat de noodopvang voor gezinnen bedoeld is voor dakloze Amsterdamse gezinnen. In artikel 5.2.1. van de Wmo-verordening staat dat zij daarvoor een bijdrage van € 400,- per maand moeten betalen.
8.2.
Verweerder heeft in zijn beleid verder uitgewerkt wat onder ‘dakloze Amsterdamse gezinnen’ moet worden verstaan. In het beleid staat dat het gezin dakloos moet zijn en niet terecht kan in het netwerk of op andere wijze zelf in onderdak kan voorzien. Ook staat daarin het vereiste van regiobinding: alle leden van het gezin moeten minimaal de afgelopen vier jaar rechtmatig in Nederland hebben verbleven en de afgelopen vier jaar in Amsterdam hebben gewoond, blijkend uit de inschrijving in de BRP.
9. Verzoekster is in november 2021 met twee van haar kinderen naar [woonplaats] gekomen na een langdurig verblijf in Suriname en voldoet daarom niet aan het vereiste van regiobinding. De reden waarom zij toch toegang tot de noodopvang heeft gekregen, is omdat de rijksoverheid in het kader van de coronacrisis aan de gemeentes had opgedragen om ook in noodopvang te voorzien van dakloze gezinnen die niet aan de lokale voorwaarden voldeden.
10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in beginsel een eis van regiobinding mag hanteren voor toelating tot de noodopvang voor gezinnen. Verweerder heeft een beperkt budget om opvang aan dakloze gezinnen te verlenen en het is legitiem dat verweerder die beperkte middelen wil inzetten voor de opvang van gezinnen die een binding met Amsterdam hebben. Het is ook begrijpelijk dat verweerder wil voorkomen dat er aanzuigende werking optreedt als duidelijk wordt dat dakloze gezinnen zonder regiobinding in Amsterdam noodopvang kunnen krijgen, terwijl andere gemeentes strengere voorwaarden voor toegang hanteren of in het geheel geen noodopvang aan dakloze gezinnen bieden. Het is daarom niet onredelijk dat verweerder in beginsel alleen noodopvang aan dakloze gezinnen wil bieden die minimaal vier jaar (met rechtmatig verblijf) in Amsterdam wonen.
11. Dit betekent echter niet dat verweerder in dit geval de noodopvang zonder meer mag beëindigen omdat verzoekster niet aan de voorwaarde van regiobinding voldoet.
12. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat verweerder bij het toelaten van verzoekster tot de noodopvang heeft vastgesteld dat zij dakloos was en niet op andere wijze in haar onderdak kon voorzien. Als verzoekster niet dakloos was geweest, had verweerder haar immers niet tot de (corona)noodopvang hoeven toelaten. Verweerder heeft in elk geval het ontbreken van dakloosheid niet aan de beëindiging van de noodopvang ten grondslag gelegd. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting gesteld dat de ervaring leert dat deze gezinnen in de regel niet op straat blijken te leven als hen noodopvang wordt geweigerd. Dit ziet echter op aanvraagsituaties. Het gaat hier om de beëindiging van noodopvang nadat deze opvang eerder is verstrekt. Voor een belastend besluit als de beëindiging van noodopvang, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter het enkele tegenwerpen van het ontbreken van regiobinding onvoldoende, als het gezin niet met een andere gemeente regiobinding heeft. Het is duidelijk dat verzoekster niet met een andere gemeente regiobinding heeft, omdat zij nooit ergens anders in Nederland heeft gewoond. Zij kan zich dus niet tot een andere gemeente wenden voor opvang. Verzoekster stelt dat zij niet meer bij haar netwerk terecht kan, geen alternatieve verblijfplaats heeft en bij beëindiging van de noodopvang met haar kinderen op straat komt te staan. Verweerder heeft dit niet gemotiveerd betwist.
13. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerder de noodopvang hangende de bezwaarprocedure niet mag beëindigen. Een dak boven het hoofd is een humanitaire ondergrens voor gezinnen met kinderen. Hoewel de verantwoordelijkheid hiervoor in eerste instantie bij de ouders ligt, dient naar het oordeel van de voorzieningenrechter de overheid hierin te voorzien als ouders hiertoe als gevolg van de bestaande woningnood niet in staat zijn. Bij gebreke van een landelijke noodopvangvoorziening voor dakloze gezinnen als dat van verzoekster, is verweerder daarom gehouden om dit gezin basale noodopvang te blijven bieden totdat daarin op andere wijze adequaat voorzien wordt. Het is aan verweerder en andere (grote) gemeentes de (financiële) verantwoordelijkheid daarvoor bij de landelijke overheid te leggen. Zoals het ook aan verweerder is om bij de overheid te bewerkstelligen dat het leveren van noodopvang binnen de gemeentegrenzen niet automatisch leidt tot vestigingsrechten in Amsterdam en voor een aanzuigende werking zorgt.
14. Uit de omstandigheid dat verzoekster tijdens de bezwaarprocedure in de noodopvang mag blijven, moet daarom niet worden afgeleid dat verzoekster aanspraak kan maken op een vervolgtraject in Amsterdam. Verzoekster heeft geen regiobinding met Amsterdam en, hoewel er in het hele land sprake is van woningnood, is die nood in Amsterdam en de randstad het hoogste. Er mag dan ook van verzoekster worden verwacht dat zij actief in het hele land naar woonruimte zoekt en dat zij iedere basale vorm van onderdak die ze kan krijgen, accepteert.
Conclusie
15. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en bepaalt dat verweerder de noodopvang niet mag beëindigen tot twee weken na de beslissing op bezwaar.
16. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht aan haar vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Als aan verzoekster een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de gemachtigde.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- bepaalt dat verweerder de noodopvang niet mag beëindigen tot twee weken na de beslissing op bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 100,- aan verzoekster te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.F.P. van Straelen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2022.
griffier
de voorzieningenrechter
is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: