Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/2481
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 maart 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. H.J.M. van Schie),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,verweerder
(gemachtigde: mr. M. van Lent).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende 1] , te Amstelveen,
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
[belanghebbende 2] , te Amstelveen,
(gemachtigde: mr. S. de Boer).
Procesverloop
Met een besluit van 30 november 2020 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de legalisering van het oprichten van een sportschool.
Met een besluit van 19 maart 2021, verzonden op 23 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op een zitting van 1 februari 2022. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens is verschenen [naam1] , personal trainer en bestuurder enig aandeelhouder van eiseres. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partijen hebben zich eveneens laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens [belanghebbende 2] is tevens verschenen [naam 2] .
Overwegingen
1. Eiseres is een sportschool, gevestigd aan de [adres] te Amstelveen (het perceel), op het bedrijventerrein [naam terrein] . [belanghebbende 2] is de eigenaar van het pand aan de [adres] en verhuurt de ruimte aan eiseres. Derde-partij [belanghebbende 1] woont achter de sportschool. Met brieven van 19 augustus 2020 en 1 september 2020 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat het exploiteren van een sportschool op het perceel niet is toegestaan.
2. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan ‘Amstelveen Zuid-West 2014’ (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘Gemengd-3’.
3. Op 11 september 2020 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd om het oprichten van een sportschool op het perceel te legaliseren. Met het primaire besluit heeft het college de aanvraag van eiseres afgewezen. Het exploiteren van een sportschool op het perceel is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan en het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Met het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit gehandhaafd.
4. De rechtbank zal hierna eerst de vraag beantwoorden of het exploiteren van een sportschool op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan, aangezien dit door eiseres wordt betwist. Als de rechtbank deze vraag bevestigend beantwoordt, zal de rechtbank vervolgens de vraag beantwoorden of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Voor de relevante planregels verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van de uitspraak.
Strijd met het bestemmingsplan
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Een sportschool valt namelijk onder ‘maatschappelijke voorzieningen’ en die zijn op de bestemming ‘Gemengd-3’ toegestaan. De planwetgever staat een sportfunctie expliciet toe bij de aanduiding ‘maatschappelijke voorzieningen’. Volgens de definitie van ‘maatschappelijke voorzieningen’ gaat het immers onder meer om ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’. Voor een leek wijst alles erop dat de gemeenteraad functiemenging wenselijk vindt en dat hij daarbij in het bijzonder aan sport heeft gedacht. Dat een sportschool niet onder ‘bedrijf’ valt, betekent niet dat de planwetgever deze functie niet op het terrein wenst. De planwetgever wilde juist een verbreding van functies en functiemenging. Daarnaast stelt het college zich volgens eiseres ten onrechte op het standpunt dat alleen niet-commerciële sportactiviteiten zijn toegestaan. Dit uitgangspunt strookt niet met de tekst van de definitie en het ligt gelet op de toelichting ook niet voor de hand. Het is duidelijk dat de planwetgever een sportfunctie specifiek toestaat bij ‘maatschappelijke voorzieningen’. De planwetgever wilde meer ruimte bieden binnen de functie maatschappelijk, net zo goed als de planwetgever minder ruimte wilde bieden binnen de functie bedrijf. Tot slot is het oogmerk van eiseres niet ruimtelijk van belang. Het maakt geen verschil voor de bezoekersaantallen of de uitstralingseffecten.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. [1]
7. Op het perceel rust de bestemming ‘Gemengd-3’ (artikel 9 van Pro de planregels). Partijen zijn het erover eens dat een sportschool niet valt onder de bestemmingsomschrijving van artikel 9.1, onder a, b en d, van de planregels. In geschil is of een sportschool valt onder ‘maatschappelijke voorzieningen’, als bedoeld in artikel 9.1, onder c, van de planregels.
8. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan drie verschillende soorten bestemmingen voor ‘sport’ kent. Allereerst is er de enkelbestemming ‘sport’ in artikel 16 van Pro de planregels. Deze bestemming ziet op sportterreinen met de daarbij behorende gebouwen en voorzieningen. Vervolgens kent het bestemmingsplan het begrip ‘sport’, zoals genoemd in de bestemmingen ‘Gemengd-2’ en ‘Gemengd-4’. Tot slot kent het bestemmingsplan de ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’ die worden genoemd in de begripsomschrijving van ‘maatschappelijke voorzieningen’. [2] Maatschappelijke voorzieningen zijn zowel binnen de bestemmingen ‘Gemengd-2’ en ‘Gemengd-3’ als de bestemming ‘Gemengd-4’ toegestaan.
9. Het bestemmingsplan bevat geen nadere definitie van ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’. Naar het oordeel van de rechtbank volgt daarom niet eenduidig uit het bestemmingsplan of een sportschool onder ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’ valt. De rechtbank zal daarom bij het beantwoorden van deze vraag de plansystematiek betrekken.
10. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat, gelet op de plansystematiek, een sportschool niet valt onder ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de bestemmingsomschrijvingen van ‘Gemengd-2’ en ‘Gemengd-4’ sport specifiek wordt genoemd. Naar het oordeel van de rechtbank valt een sportschool daar onder. Het ligt niet voor de hand dat ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’ hetzelfde toestaan als de aanduiding ‘sport’, omdat het niet waarschijnlijk is dat de planwetgever dezelfde activiteit zou toestaan onder aparte aanduidingen. Het gegeven dat ‘bedrijfsmatige sportdoeleinden’ en ‘maatschappelijke voorzieningen’ los van elkaar worden weergegeven in de definitie van het begrip ‘bedrijf’ [3] vormt ook een aanwijzing voor het oordeel dat het bestemmingsplan een onderscheid maakt tussen een commerciële sportschool en maatschappelijke sportdoeleinden.
11. Volgens het college heeft de planwetgever met ‘voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie’ voorzieningen voor ogen gehad met een maatschappelijk karakter, zoals gymnastiek voor ouderen of een biljartzaal in een buurthuis en geen bedrijfsmatige sportdoeleinden. De rechtbank vindt deze uitleg niet onredelijk, gelet op de hiervoor uiteengezette plansystematiek. Dit betekent dat het exploiteren van een commerciële sportschool niet is toegestaan op de bestemming ‘Gemengd-3’ en er dus sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank zal daarom hierna de vraag beantwoorden of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen.
Over de omgevingsvergunning
12. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking (onder 1°) of in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (onder 2°).
13. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. [4]
14. Volgens eiseres had het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan moeten verlenen met behulp van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 9.4 van de planregels. Dat een sportschool niet is omschreven als bedrijf doet daaraan niets af, omdat de bevoegdheid is bedoeld voor ‘niet opgenomen bedrijven’ met een vergelijkbare ruimtelijke uitstraling en een sportschool is een dergelijk bedrijf. Daarnaast is geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Een sportschool behoort namelijk tot categorie 2 als bedoeld in de brochure Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Ook veroorzaakt de sportschool geen geluidsoverlast, omdat het geluid voldoet aan de standaardnormen uit het Activiteitenbesluit. Door het kleinschalige en intieme karakter van de sportschool belast het de omgeving minder dan de belasting van een gemiddelde sportschool. Eiseres betwist dat een sportschool meer nadelige ruimtelijke effecten met zich meebrengt dan de toegestane bedrijven. Het college heeft niet steekhoudend onderbouwd dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De sportschool is namelijk (slechts) een categorie 2 bedrijf.
15. Volgens het college kan niet binnenplans worden afgeweken van het bestemmingsplan om de sportschool toe te staan. Artikel 9.4 van de planregels ziet namelijk op bedrijven en een sportschool valt niet onder de definitie van bedrijf in artikel 1.14 van de planregels. De omgevingsvergunning kan dus enkel via een buitenplanse afwijking (kruimelgevallenregeling) worden verleend. Aan het afwijken van het bestemmingsplan wil het college echter niet meewerken vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft overwogen dat de aanvraag betrekking heeft op het legaliseren van een commerciële sportschool. Commerciële sportscholen komen voor op bedrijventerreinen waar meerdere functies worden toegestaan en als zodanig zijn opgenomen in het bestemmingsplan. Het perceel maakt deel uit van een kleinschalig bedrijventerrein, bestemd voor kleinere bedrijven waarvan weinig tot geen (geluids)overlast is te verwachten. Het bedrijventerrein is namelijk vlakbij een woongebied gesitueerd. Bij oudere bedrijventerreinen is bewust besloten om meer menging van gebruiksfuncties toe te staan, waaronder commerciële sportscholen, zoals beschreven in de ‘Nota van Uitgangspunten bestemmingsplan Amstelveen Zuid-West 2014’. Het is wenselijk om het kleinschalige bedrijventerrein als zodanig te behouden. Menging van functies is daarom op dit perceel niet toegestaan. Een sportschool heeft bovendien een andere impact op de omgeving dan de in bijlage 4 bij het bestemmingsplan onder categorieën 1 en 2 in de Staat van Bedrijfsactiviteiten opgenomen bedrijven. Een sportschool is namelijk in de regel geen bedrijf waarvan weinig tot geen geluidsoverlast voor omwonenden te verwachten is. Dat deze specifieke sportschool inderdaad geluidsoverlast veroorzaakt blijkt uit de vele klachten die zijn binnengekomen.
16. De rechtbank stelt voorop dat in het midden kan blijven of het college binnenplans of buitenplans van het bestemmingsplan zou kunnen afwijken om de omgevingsvergunning te verlenen. In beide gevallen geldt immers de voorwaarde dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. [5]
17. De rechtbank is van oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen de vergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat het exploiteren van een sportschool op het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit de dossierstukken is gebleken dat zeker acht omwonenden bij het college hebben geklaagd over geluidsoverlast van eiseres. Daar staat tegenover dat eiseres haar standpunt dat de sportschool geen geluidsoverlast veroorzaakt, niet heeft onderbouwd met objectieve gegevens, zoals geluidsmetingen. Omdat het perceel ligt op een kleinschalig bedrijventerrein waar menging van functies niet is toegestaan en bovendien is gelegen in de nabijheid van een woonwijk, heeft het college de belangen van omwonenden zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiseres.
Conclusie
18. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingplan voor het legaliseren van een sportschool op het perceel. Het college heeft de omgevingsvergunning daarom kunnen weigeren.
19. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt dus geen gelijk.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. T.W. Steenhoff, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
15 maart 2022.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Planregels bestemmingsplan ‘Amstelveen Zuid-West 2014’
Artikel 1 Begrippen Pro
In dit plan wordt verstaan onder:
1.14
bedrijf:
een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen danwel bedrijfsmatig verlenen van diensten (daaronder niet begrepen aan-huis-verbonden-beroepen, detailhandel, horeca, publieksgerichte dienstverlening, maatschappelijke en culturele voorzieningen en bedrijfsmatige sportdoeleinden).
1.88
maatschappelijke voorzieningen:
educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.
Artikel 8 Gemengd Pro 2
8.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
cultuur en ontspanning;
sport;
maatschappelijke voorzieningen, met uitzondering van kinderdagverblijven en onderwijsvoorzieningen;
(…).
Artikel 9 Gemengd Pro 3
9.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
bedrijfsactiviteiten van bedrijven die behoren tot de categorieën 1 en 2 uit de van deze planregels deel uitmakende Staat van Bedrijfsactiviteiten, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen, alsmede met uitzondering van bedrijfsactiviteiten die vallen onder het besluit externe veiligheid inrichtingen;
dienstverlening;
maatschappelijke voorzieningen, met uitzondering van kinderdagverblijven en onderwijsvoorzieningen;
(…)
9.4
Afwijken van de gebruiksregels
Met een omgevingsvergunning kan, met inachtneming van de milieusituatie, afgeweken van het bepaalde in lid 1 sub a en toestaan dat tevens bedrijven worden gevestigd die naar de aard en de invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijven die zijn genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 4 onder de categorieën 1 en 2.
Artikel 10 Gemengd Pro 4
10.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd 4' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
cultuur en ontspanning;
sport;
maatschappelijke voorzieningen, met uitzondering van onderwijsvoorzieningen en kinderdagverblijven;
(…)
Artikel 16 Sport Pro
16.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Sport' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. sportterreinen met de daar bijbehorende gebouwen en voorzieningen;
(…).