Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/2263
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te Heerhugowaard, eiseres
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Nomden en mr. M. Kappelhof).
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 6 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2022.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verder is verschenen aan de kant van eiseres de heer [naam] van Woonstichting Lieven De Key en mevrouw
[naam] van Bouwbedrijf De Nijs. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder is aan de kant verweerder verschenen mevrouw [naam] .
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. De gemeente Amsterdam had de wens creatieve bedrijfsruimten te (doen) realiseren in de zogeheten Tabakspanden gelegen in het centrum van de stad. Daartoe heeft zij in 2010 een convenant gesloten met de toenmalige eigenaar van de Tabakspanden ( Convenant Tabakspanden en Art Plaza, hierna: convenant ). In het convenant is afgesproken dat in de Tabakspanden creatieve bedrijfsruimten - namelijk ateliers en/of andere creatieve of culturele bedrijfsruimten en een
Art Mall- worden gerealiseerd. Omdat lagere huurinkomsten inherent zijn aan verhuur van de panden als creatieve bedrijfsruimten, heeft verweerder de (opvolgend) eigenaar van de Tabakspanden een exploitatiesubsidie van € 900.000,- in het vooruitzicht gesteld. Eiseres heeft in 2017, nadat zij eigenaar is geworden van de panden, een geschikte potentiële huurder gevonden, namelijk [huurder 1] . De subsidie zoals opgenomen in het convenant is toentertijd door eiseres aangevraagd en door verweerder verleend. [huurder 1] heeft zich echter korte tijd later als huurder teruggetrokken, zodat eiseres op zoek is gegaan naar een nieuwe huurder, [huurder 2] (hierna: [huurder 2] ).
Art Mall- worden gerealiseerd. Omdat lagere huurinkomsten inherent zijn aan verhuur van de panden als creatieve bedrijfsruimten, heeft verweerder de (opvolgend) eigenaar van de Tabakspanden een exploitatiesubsidie van € 900.000,- in het vooruitzicht gesteld. Eiseres heeft in 2017, nadat zij eigenaar is geworden van de panden, een geschikte potentiële huurder gevonden, namelijk [huurder 1] . De subsidie zoals opgenomen in het convenant is toentertijd door eiseres aangevraagd en door verweerder verleend. [huurder 1] heeft zich echter korte tijd later als huurder teruggetrokken, zodat eiseres op zoek is gegaan naar een nieuwe huurder, [huurder 2] (hierna: [huurder 2] ).
2. Op 17 december 2018 heeft eiseres subsidie aangevraagd (een eenmalige subsidie 2018 voor Tabakspanden - creatieve bedrijfsruimten) voor een bedrag van
€ 900.000,-. Deze subsidie is gevraagd ter compensatie van de lagere huurinkomsten gedurende de eerste tien jaren na oplevering van de creatieve bedrijfsruimten in de Tabakspanden.
3. Met het primaire besluit is de aanvraag van eiseres afgewezen. De voorgestelde huurder [huurder 2] is volgens verweerder een commercieel bedrijf.
4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Ter behandeling van het bezwaarschrift heeft op 17 september 2019 een hoorzitting plaatsgevonden. Verweerder heeft vervolgens het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt een advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag.
Wettelijk kader
5. De van toepassing zijnde regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
6.1.
De rechtbank beantwoordt om te beginnen ambtshalve de vraag of Titel 4.2 (Subsidies) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is op het bestreden besluit. Uit het samenstel van artikel 4:21, eerste lid, en artikel 4:23, eerste lid, van de Awb volgt dat de verstrekking door een bestuursorgaan van financiële middelen in beginsel slechts een subsidie is als die verstrekking berust op een wettelijk voorschrift dat subsidiering regelt van de door de aanvrager beoogde activiteiten. De rechtbank stelt vast dat voor de subsidie die eiseres heeft gevraagd niet als wettelijke basis kan dienen de Algemene Subsidieverordening Amsterdam 2013 (ASA). Deze verordening omschrijft namelijk niet voor welke activiteit verweerder subsidie kan verlenen. Met als basis de ASA werkt verweerder het vereiste van een wettelijk voorschrift voor subsidieverlening uit in nadere verordeningen per beleidsterrein. Zo’n verordening is er voor de door eiseres op basis van het convenant gevraagde subsidie niet. Partijen hebben dat ter zitting ook onderkend.
6.2.
In artikel 4:23, derde lid, van de Awb staan situaties omschreven waarin subsidieverstrekking zonder wettelijk voorschrift mogelijk is. De rechtbank stelt – mede naar aanleiding van wat verweerder ter zitting heeft toegelicht – vast dat in dit geval geen sprake is van een begrotingssubsidie als bedoeld in dit artikel onder c. Het verlenen van subsidie aan de eigenaar van de Tabakspanden bij verhuur van de creatieve bedrijfsruimten is niet in enig jaar een begrotingspost geweest. Er is een reservering gemaakt voor het maximale bedrag. Er wordt ook niet voldaan aan de voorwaarde voor een incidentele subsidie als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb. Vast staat immers dat op basis van het convenant kan worden voorzien in een compensatie gedurende tien jaar, waarmee de maximale termijn van vier jaar wordt overschreden.
6.3.
Dat betekent dat Titel 4.2 van de Awb niet op het bestreden besluit van toepassing is en de rechtbank het daarin bepaalde niet aan haar toetsing ten grondslag zal leggen. Het besluit van verweerder om aan eiseres de gevraagde compensatie voor lagere huurinkomsten bij verhuur aan [huurder 2] van de creatieve bedrijfsruimten te weigeren, is wel een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, namelijk de met een besluit gelijk gestelde schriftelijke weigering een besluit te nemen. De rechtbank zaltoetsen of verweerder bij de totstandkoming van het besluit de betrokken belangen juist heeft gewogen en of het besluit eiseres niet onevenredig treft. De rechtbank zal dus beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen zoals hij met het bestreden besluit heeft gedaan en de subsidie heeft kunnen weigeren.
Uitleg van het convenant
7. Partijen verschillen van mening over de uitleg van het convenant als het gaat om de vraag of recht is op compensatie van lagere huurinkomsten als de bedrijfsruimten zijn verhuurd aan een onderneming die een hogere huur zou kunnen opbrengen. Verder staat ter discussie of de betreffende onderneming ( [huurder 2] ) al dan niet als creatieve onderneming is aan te merken. Eiseres voert aan dat verweerder in de bestreden besluitvorming ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het besluit gebaseerd kon worden op de financiële draagkracht van de huurder. Verweerder stelt dat uit het convenant volgt dat de subsidie niet wordt verleend als sprake is van een commerciële bestemming. Volgens verweerder is het van belang de geschiedenis van de totstandkoming van het convenant in acht te nemen bij de uitleg ervan. Het convenant voorziet nadrukkelijk in de mogelijkheid om de panden commercieel te verhuren, maar dan zonder subsidie van het stadsdeel. De subsidie is volgens verweerder bedoeld ter compensatie van lagere huuropbrengsten vanwege onvoldoende draagkracht bij de huurder. Bij de totstandkoming van het convenant waren nog voormalige gebruikers van de bedrijfsruimten in beeld als toekomstige huurders die in geen geval een marktconforme huurprijs zouden kunnen betalen. De rechtbank overweegt het volgende.
8. Het bestreden besluit is genomen met als grondslag het advies van de bezwaarschriftencommissie. Deze commissie heeft niet gesteld dat eiser geen creatieve onderneming is. Een en ander ligt derhalve niet ter beoordeling voor.
9. De rechtbank zal beoordelen of verweerder diens besluitvorming heeft kunnen baseren op zijn conclusie dat de door eiseres voorgestelde huurder voldoende draagkracht bezit om de huur te kunnen betalen en dat er daarom geen noodzaak is om de subsidie te verlenen.
10. Uitgangspunt bij subsidieverstrekking is dat de aanvrager van een subsidie aantoont dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de subsidie. De rechtbank ziet geen aanleiding om in het geval van eiseres waarin geen sprake is van een subsidie als bedoeld in Titel 4.2 van de Awb, maar is gevraagd om de verstrekking van financiële middelen op basis van het convenant een andere maatstaf aan te leggen. Aldus is allereerst van belang vast te stellen wat de strekking is van het convenant.
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht het standpunt ingenomen dat het convenant zo uitgelegd moet worden dat de draagkracht van de huurder bepalend is om voor subsidie in aanmerking te komen. Het is volgens de rechtbank, mede gelet op de voorgeschiedenis van de totstandkoming van het convenant, evident dat de mogelijkheid van subsidieverlening in het convenant werd opgenomen als tegemoetkoming bij een niet-marktconforme huurprijs en de situatie waarin van de huurder, gezien zijn maatschappelijke positie, geen marktconforme huurprijs kan worden gevraagd. Daarmee is de draagkracht van de huurder bepalend voor de aanspraak op subsidie. Deze uitleg kan voor eiseres niet een verassing zijn, mede gezien de brief van de wethouder Kunst en Cultuur van 6 juli 2015. Daarin is de relatie tussen een (door de subsidie) verlaagde huurprijs en het inkomen van de huurder benoemd en nadrukkelijk bepaald dat de creatieve bedrijfsruimten bedoeld zijn voor creatieve ondernemers en kunstenaar met een lager inkomen. Deze brief is gedateerd ver voor de subsidieaanvraag en eiseres was met de inhoud bekend.
12. Verweerder stelt dat de marktverkenning niet laat zien dat [huurder 2] niet in staat zou zijn om een hogere huur te betalen zoals omschreven als voorwaarde in artikel 5 van Pro het convenant. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat [huurder 2] niet in staat is om een commerciële huurprijs te betalen. Daarmee heeft eiseres, op wie deze bewijslast rust, niet aangetoond aan de subsidievoorwaarden te voldoen.
Vertrouwensbeginsel
13. Eiseres stelt dat bij haar het vertrouwen is gewekt dat zij in het onderhavige geval voor subsidie in aanmerking komt.
14. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Als eerste stap moet worden beoordeeld of een toezegging is gedaan.
15. Eiseres stelt dat zij aan gedragingen en uitlatingen van medewerkers van verweerder kan ontlenen dat zij op toekenning van de gevraagde subsidie mocht vertrouwen. Daartoe heeft zij gewezen op mailberichten en op het feit dat de subsidie reeds was toegezegd voor de verhuur van de bedrijfsruimten aan [huurder 1] . De rechtbank is van oordeel dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Er is aan eiseres geen toezegging gedaan in enig mailbericht. Dat medewerkers van verweerder aan hebben gegeven positief te staan tegenover [huurder 2] als kandidaat-huurder (zoals bijvoorbeeld is te lezen in een ongedateerde mail van de assistent-projectmanager) is niet op te vatten als een toezegging voor toekenning van subsidie. De omstandigheid dat eerder wel subsidie is verleend voor een andere huurder, namelijk [huurder 1] , kan evenmin worden begrepen als een toezegging voor de verhuur aan [huurder 2] , nu dit immers een andere huurder is.
Tijdstip van de afwijzing
16. Eiseres stelt benadeeld te zijn doordat verweerder laat in de aanvraagprocedure de subsidie heeft geweigerd. De rechtbank is van oordeel dat het tijdstip van de afwijzing haar oordeel over de weigering van verweerder om de subsidie te verlenen aan eiseres niet anders maakt. Het is een keuze geweest van eiseres om de huurovereenkomst zonder ontbindende voorwaarde met [huurder 2] te sluiten voordat verweerder zijn besluitvorming omtrent het in aanmerking komen van subsidie had afgerond, of althans een toezegging daartoe had gedaan. Dat eiseres dit niet heeft gedaan, komt voor risico van eiseres.
Conclusie
17. De rechtbank concludeert dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de subsidie aan eiseres te weigeren.
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat bij deze uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, en mr. M. Greebe en
mr. A. Pherai, leden, in aanwezigheid van mr. J.B. Bosma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2022
griffier
voorzitter
Afschrit verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage bij de uitspraak in AMS 20/2263 inzake [eiseres]
Convenant Tabakspanden en Art Plaza van 7 april 2010
Overweging i
Herontwikkeling naar creatieve bedrijvigheid in de Tabakspanden naar het oordeel van De Key — De Principaal alleen mogelijk is met behulp van overheidssubsidies, door De Key — De Principaal voorlopig berekend op € 2 miljoen.
Artikel 5
Voor de herontwikkeling van de Art Mall en andere culturele bedrijfsruimten en/of creatieve werkeenheden is de onder 7. genoemde subsidie noodzakelijk ter compensatie van de lagere huurinkomsten gedurende de eerste 10 jaren na oplevering van de culturele bedrijfsruimten; indien de subsidie niet of niet volledig zal worden verleend staat het De Key — De Principaal vrij in de ruimte bestemd voor de Art Mall en de andere culturele bedrijfsruimten en/of creatieve werkeenheden een commerciële bestemming te geven, naar rato in m2 van de minder verleende subsidie, onverminderd de voorwaarden die gelden bij een (eventuele) verstrekte efro-subsidie.
Artikel 7
Het dagelijks bestuur is binnen de mogelijkheden van de geldende wet- en regelgeving bereid de stadsdeelraad voor te stellen de in de programmabegrotingen 2009 en 2010 op basis van de Incidentele Prioriteit gereserveerde gelden voor een deel (EUR 400.000,- voor 2009 en EUR 500.000,- voor 2010) beschikbaar te stellen aan De Key — De Principaal ten behoeve van de vestiging van creatieve bedrijvigheid in de Tabakspanden.