ECLI:NL:RBAMS:2022:6206

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 22/2464

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2022 in de zaak tussen

[eiser 1] , gevestigd te Amsterdam, [eiser 2] , gevestigd te Utrecht, eisers

(gemachtigde: mr. E.C.M. ten Vergert),

de minister van Buitenlandse Zaken,verweerder

(gemachtigde: mr. S. Raterink).

Procesverloop

Met een besluit van 6 september 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder gedeeltelijk beslist op het verzoek van eisers om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Met een besluit van 28 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. Tevens heeft verweerder in dat besluit het tweede deelbesluit genomen op het verzoek van eisers om openbaarmaking van documenten.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De door verweerder niet openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank gezonden. Eisers hebben aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2022.

Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. [de persoon 1] en [de persoon 2] waren eveneens bij de zitting aanwezig, respectievelijk namens de [eiser 1] en de [eiser 2] .

Inleiding

1.1. Op 4 december 2020 hebben eisers bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eisers hebben hierin (in essentie) verzocht om alle documenten en andere bescheiden, notulen van overleggen, en correspondentie tussen verweerder, [bedrijf] en derde partijen over de beoordeling van het [project] (het project) en de besluitvorming over de exportverzekeringsaanvraag.

1.2. Met het primaire besluit heeft verweerder het Wob-verzoek deels ingewilligd door twee documenten gedeeltelijk openbaar te maken.

1.3. Verweerder heeft met het bestreden besluit het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard. Tevens heeft hij het resterende deel van het Wob-verzoek beoordeeld en deels ingewilligd. Verweerder heeft in totaal 27 documenten aangetroffen die vallen onder het Wob-verzoek van eisers. Verweerder heeft besloten (voor zover hier van belang) informatie opgenomen in de documenten met nummers 3, 8, 9, 11, 15, 21, 24 en 27 niet openbaar te maken voor zover het belang van die openbaarmaking niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijk personen of rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Voor wat betreft de documenten 13 tot en met 19 heeft verweerder deze niet openbaar gemaakt, omdat volgens verweerder deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten (artikel 11, eerste lid, van de Wob).

Het standpunt van eisers

2.1. Eisers stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit onvolledig is en dat verweerder de ingeroepen weigeringsgronden onjuist heeft beoordeeld. In de door verweerder met het bestreden besluit openbaar gemaakte documenten wordt verwezen naar stukken die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, maar die niet zijn betrokken bij het besluit. Daarnaast is een deel van de informatie waarom is verzocht, door verweerder niet bij het bestreden besluit betrokken, zonder dat verweerder het ontbreken van die documenten heeft gemotiveerd. Ook heeft verweerder ten onrechte een paragraaf in document 24 als buiten de reikwijdte van het verzoek geduid.

2.2. Verder hebben eisers gesteld dat de verzochte informatie valt onder artikel 19.1a, eerste lid, onder f, van de Wet milieubeheer en dus milieu-informatie behelst. Volgens eisers zijn de veiligheid en de leefomstandigheden van de bewoners van [land] aangetast omdat zij het betreffende stuk land waar zij op woonden moesten verlaten door het project.

2.3. Eisers stellen tot slot dat de documenten met de nummers 3, 8, 9, 11, 15, 21, 24, en 27 ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (deels) niet openbaar zijn gemaakt. Volgens eisers is door verweerder niet gemotiveerd waarom de openbaarmaking zou resulteren in onevenredige benadeling van de betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Tevens heeft verweerder volgens eisers ten onrechte openbaarmaking van de documenten 13 tot en met 19 geweigerd. Volgens eisers heeft verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob te ruim uitgelegd.

Het oordeel van de rechtbank

3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 28 maart 2022, dus vóór 1 mei 2022. Dat betekent dat bij de beoordeling van het bestreden besluit de Wob van toepassing is.

4. Partijen hebben de rechtbank verzocht het beroep mede te laten zien op het bestreden besluit, voor zover daarin voor het eerst is beslist op het verzoek van eisers (het tweede deelbesluit). De rechtbank stemt in met dat verzoek. Dat betekent dat voor dat deel van het besluit de bezwaarfase wordt overgeslagen en rechtstreeks in beroep wordt beslist.

Onvolledig besluit

5. Naar aanleiding van het beroep van eisers heeft verweerder de bijlage waarnaar wordt verwezen in de e-mailstring van document 3 alsnog beoordeeld en vervolgens openbaar gemaakt. Omdat verweerder de bijlage niet heeft betrokken bij het bestreden besluit, maar deze wel onder het Wob-verzoek valt, is het bestreden besluit onvolledig. Het beroep is alleen hierom al gegrond en het bestreden besluit dient daarom vernietigd te worden. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.

De zoekslag

6.1. Eisers hebben naast het Wob-verzoek bij verweerder, tevens een Wob-verzoek over het project ingediend bij de minister van Financiën. Naar aanleiding hiervan heeft er tussen verweerder en de minister van Financiën afstemming plaatsgevonden met betrekking tot de beoordeling van de Wob-verzoeken. Verweerder en de minister van Financiën hebben geïnventariseerd welke stukken onder welk ministerie berusten en vervolgens afgesproken dat ieder van hen slechts die stukken zal beoordelen die primair onder hem berusten. Verweerder en de minister van Financiën hebben beide vervolgens een primair besluit genomen met betrekking tot het Wob-verzoek. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen beide besluiten. Ten tijde van de zitting in deze zaak was door de minister van Financiën nog geen beslissing op bezwaar genomen.

6.2. Aan de hand van de hierboven omschreven afspraak heeft verweerder eisers voor een aantal documenten doorverwezen naar de minister van Financiën, omdat deze stukken primair onder hem berusten. Een aantal van deze stukken heeft verweerder waarschijnlijk zelf ook op zijn ministerie. Verweerder heeft daar echter zelf niet actief naar gezocht, omdat deze stukken door het ministerie van Financiën zullen worden beoordeeld en (voor zover mogelijk) verstrekt, in de bezwaarfase die daar nog loopt. De rechtbank stelt voorop dat eventuele afspraken tussen verweerder en de minister van Financiën over de behandeling van een Wob-verzoek een efficiënte en volledige afhandeling van een Wob-verzoek ten goede kunnen komen. Deze afspraken kunnen evenwel niet afdoen aan de rechten die bij ieder afzonderlijk verzoek aan de Wob kunnen worden ontleend. Artikel 4 van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend echter zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet, moet hij ook zelf een besluit op het verzoek nemen. Dit geldt tevens als de verzochte stukken óók onder een ander bestuursorgaan berusten en bij dit bestuursorgaan over dezelfde stukken een Wob-verzoek is ingediend. Zolang dergelijke stukken niet al openbaar zijn (al dan niet door een besluit van een ander bestuursorgaan), dient er beoordeeld te worden of die betreffende documenten onder het bestuursorgaan berusten en zo ja, of deze documenten openbaar gemaakt kunnen worden. Verweerder heeft er dan ook niet mee kunnen volstaan uitsluitend onderzoek te verrichten naar de primair onder hem berustende stukken en eisers voor het overige door te verwijzen naar een ander bestuursorgaan. Te meer, omdat in dit geval het onderzoek door de minister van Financiën inmiddels al meer dan twee jaar in beslag heeft genomen en verweerder en het ministerie van Financiën niet inzichtelijk hebben gemaakt welke documenten er precies zijn, onder wie deze berusten en welk bestuursorgaan precies welke documenten zal beoordelen. Alleen voor zover de verzochte stukken in het geheel niet onder verweerder berusten, had hij eisers kunnen doorverwijzen naar de minister van Financiën. In deze zaak is dat niet het geval.

6.3. Verder heeft verweerder gesteld dat een aantal documenten waarom is verzocht niet onder hem berusten, en ook niet onder de minister van Financiën. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[1]is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Verweerder heeft uitgelegd op welke wijze hij naar documenten heeft gezocht die onder het Wob-verzoek vallen. Verweerder heeft de desbetreffende beleidsmedewerkers bij het ministerie en de ambassade gevraagd een zoekslag te doen naar documenten over het project en deze te inventariseren. Bij de zoektocht is gekeken naar e-mails en er is gekeken in de interne systemen van verweerder. Op de zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat mogelijk niet alle bijlagen behorende bij een e-mailstring zijn onderzocht. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat nader onderzoek van de bijlagen, documenten opleveren die onder het bereik van het Wob-verzoek vallen. Hieruit concludeert de rechtbank dat door verweerder niet geloofwaardig is gesteld dat er niet meer van de door eisers verzochten documenten onder hem berusten. Verweerder moet alsnog onderzoek doen in de e-mailstrings die betrekking hebben op het project om te kijken of daar nog documenten als bijlagen zijn toegevoegd die onder het Wob-verzoek vallen.

6.4. Over document 24 hebben eisers gesteld dat de geweigerde tekst ten onrechte als buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek is geduid. Na kennisneming van de ongelakte versie van document 24, is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat dit document buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.

Weigeringsgronden

Milieu-informatie

7.1. Tussen partijen is in geschil of de documenten milieu-informatie bevatten in de zin van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Wanneer dit het geval is, kan verweerder op grond van artikel 10, zesde lid, van de Wob de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet toepassen op deze informatie. Ook had in dit geval verweerder, voor zover deze openbaarmaking van documenten heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, een afweging moeten maken tussen het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen tegen het belang van openbaarmaking. Dit staat in artikel 11, vierde lid, van de Wob. In dit geval hebben eisers gesteld dat de informatie valt onder het eerste lid, onder a, b, c, e en f, van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Volgens eisers zijn de veiligheid en de levensomstandigheden van de bewoners van [land] aangetast, omdat zij het betreffende stuk land waar zij op woonden moesten verlaten door het project.

7.2. Artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer bepaalt dat onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie neergelegd in documenten, over de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens. Dit voor zover zij kunnen worden aangetast door de onder a van ditzelfde artikel bedoelde toestand van elementen van het milieu. Elementen van het milieu zijn bijvoorbeeld het land en de bodem. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van milieu-informatie. Het is niet de toestand van de bodem of het land, maar de verplaatsing van de mensen op zichzelf die de veiligheid en gezondheid van de mensen daar aantast. De aantasting is daarom niet veroorzaakt door een milieu-element als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer en daarom is geen sprake van milieu-informatie. Ook na kennisname door de rechtbank van de ongelakte informatie blijkt niet dat het in dit geval om milieu-informatie gaat. Om die reden stond artikel 10, zesde lid, van de Wob er voor verweerder niet aan in de weg de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob toe te passen en hoefde verweerder geen belangenafweging te maken op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob. De rechtbank zal hieronder oordelen of verweerder voor het overige de weigeringsgrond heeft kunnen toepassen zoals hij dit heeft gedaan.

Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob

8.1. Eisers stellen dat de documenten met de nummers 3, 8, 9, 11, 15, 21, 24, en 27 ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, (deels) niet openbaar zijn gemaakt. Volgens eisers is door verweerder niet gemotiveerd waarom de openbaarmaking zou resulteren in onevenredige benadeling van de betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen.

8.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling^[2]is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten en is van oordeel dat verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking van deze informatie in de weg staat. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling van de in de documenten genoemde (rechts)personen en organisaties. De rechtbank volgt de stelling van verweerder dat de openbaarmaking van deze informatie zou kunnen leiden tot onevenredige bevoordeling van derden door kennisname van specifieke veiligheidsmaatregelen en dat openbaarmaking van deze informatie het vertrouwen van derden in verweerders omgang met vertrouwelijke/gevoelige informatie kan schaden.

Artikel 11, eerste lid, van de Wob

9.1. Verweerder heeft de openbaarmaking van de stukken 13 tot en met 19 geheel geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens eisers heeft verweerder deze weigeringsgrond te ruim uitgelegd. Verweerder heeft zijn beleid aangepast met betrekking tot politiek-bestuurlijke hoog gevoelige dossiers, waarbij geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen wel openbaar gemaakt worden. Volgens eisers heeft verweerder hier in dit geval ten onrechte geen rekening mee gehouden.

9.2. De rechtbank heeft kennis genomen van de ongelakte stukken en getoetst op het juist toepassen van artikel 11, eerste lid, van de Wob door verweerder. De rechtbank kan verweerder volgen dat in de passages waarin artikel 11, eerste lid, van de Wob is toegepast, sprake is van beleidsopvattingen opgemaakt ten behoeve van intern beraad en dat verweerder deze passages niet openbaar hoeft te maken. Deze passages betreffen over het algemeen stukken waarbij ambtenaren van verweerder zich uitlaten over een concept document, waarvan het eindproduct vaak wel (deels) openbaar is gemaakt door verweerder. Om die reden heeft verweerder deze weigeringsgrond mogen toepassen zoals hij dat hier heeft gedaan. De rechtbank volgt verweerder ook in diens standpunt dat hij heeft kunnen afzien van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid om de meningen van de ambtenaren bekend te maken in het belang van een goede en democratische bestuursvoering.

Conclusie

10. Naast dat het bestreden besluit onvolledig is, heeft verweerder ten onrechte niet alle onder hem berustende stukken betrokken bij het Wob-verzoek. Tevens heeft hij onvoldoende onderzoek gedaan naar de mogelijk onder hem berustende stukken. Op deze punten zal verweerder dus een nieuw besluit moeten nemen en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen echter wel in stand blijven voor wat betreft de overige in deze uitspraak besproken punten.

11. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Dit betekent dat eisers gelijk krijgen.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de volledigheid van het besluit en de verrichte zoekslag;
laat de rechtgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand;
draagt verweerder op binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het vernietigde deel van het bestreden besluit met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot en bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en mr. T.L. Fernig-Rocour en mr. A.N.R. Pherai, leden, in aanwezigheid van mr. R.G.J. van der Holst, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2022.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage: Juridisch Kader

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 4

Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

Artikel 10

(…)

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

(…)

6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.

(…)

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

(…)

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.

Wet milieubeheer

Artikel 19.1.a

1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:

a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
(…)
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.

(…)