Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 22/2666 en 22/2668
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2022 in de zaken tussen
[eiseres], uit Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde: mr. A. Harmanci),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, (verweerder),
(gemachtigde: H. van Golberdinge).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de afwijzing van een aanvraag voor een scholierenvergoeding voor de schooljaren 2020-2021 (22/2666), 2021-2022 (22/2668) en tegen het besluit tot het stopzetten van een tegemoetkoming in meerkosten vanwege de chronische ziekte van eiseres per 1 juli 2020 (22/2666).
2. Eiseres is gehuwd en heeft vier kinderen. Het inkomen van eiseres en haar partner bestond in 2019 en 2020 uit een uitkering op basis van de Wet arbeidsongeschiktheid jongeren (Wajong) en een toeslag op grond van de Toeslagenwet. Eiseres heeft ten behoeve van haar minderjarige schoolgaande kinderen een scholierenvergoeding aangevraagd voor de schooljaren 2020-2021 en 2021-2022.
3. Verweerder heeft de aanvraag voor een scholierenvergoeding voor het schooljaar 2020-2021 op 8 juli 2020 afgewezen (het primaire besluit I in 22/2666) en de tegemoetkoming in meerkosten op 17 juli 2020 stopgezet (het primaire besluit II in 22/2666). Met het besluit van 12 april 2022 (het bestreden besluit I in 22/2666) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard. Op 24 december 2021 heeft verweerder de aanvraag voor een scholieren-vergoeding voor het schooljaar 2021-2022 afgewezen (het primaire besluit III in 22/2668). Met het besluit van 12 april 2022 (het bestreden besluit II in 22/2668) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit III ongegrond verklaard.
4. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld. Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
5. De rechtbank heeft de beroepen op 22 september 2022 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
6. Naar aanleiding van de door eiseres ingestelde bezwaren tegen de primaire besluiten I en II, heeft verweerder op 8 oktober 2020 al een beslissing op de bezwaren genomen. Ook tegen deze beslissing heeft eiseres beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep op
16 maart 2022 gegrond verklaard vanwege een motiveringsgebrek, het besluit van
8 oktober 2020 vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak en de daarin genoemde bijzondere omstandigheden een nieuw besluit te nemen. [1]
7. Het bestreden besluit I dat in deze zaak voorligt, is het nieuwe besluit dat verweerder heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van
16 maart 2022.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
9. Partijen zijn het erover eens dat voor de vraag of eiseres aanspraak kan maken op een scholierenvergoeding voor het schooljaar 2020-2021 en op 1 juli 2020 nog aanspraak bestaat op een tegemoetkoming in meerkosten, in beginsel dient te worden beoordeeld of het inkomen van eiseres in 2019 boven het toetsbedrag van € 25.437,- (voor echtparen) uitkomt. [2] Voor de scholierenvergoeding voor 2021-2022 is het toetsbedrag voor echtparen
€ 26.128,-. Ook zijn partijen het erover eens dat het inkomen van eiseres in 2019 € 25.526,- bedroeg en in 2020 € 27.489,-. Daarmee ligt het inkomen boven de norm van 120% van het bruto wettelijk minimum loon voor gehuwden. Partijen verschillen echter van mening over de vraag of de bijzondere omstandigheden in deze zaak ertoe zouden moeten leiden dat verweerder de aanvragen toch had dienen toe te wijzen.
Hardheidsclausules
10. Verweerder kan een scholierenvergoeding toekennen indien de aanvrager voldoet aan de voorwaarden uit de Beleidsregel participatie minimakinderen. [3] In geval van bijzondere omstandigheden kan verweerder afwijken van de beleidsregels, “als toepassing daarvan onredelijke gevolgen heeft gezien de doelstelling van de regeling” (de zogenaamde hardheidsclausule). [4]
11. Ook voor de tegemoetkoming in meerkosten geldt een hardheidsclausule. De Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (Wmo Verordening) bepaalt in artikel 9.1 dat verweerder in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager kan afwijken van de bepalingen van die verordening, als toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt. De Wmo Verordening vormt de grondslag voor de Wmo nadere regels, waarop het bestreden besluit II voor de tegemoetkoming in meerkosten is gebaseerd. [5]
12. Eiseres meent dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van de regelgeving moet worden afgeweken. Zij voert daartoe onder meer aan dat er slechts sprake is van een marginale overschrijding van de inkomensgrens, dat zij al jarenlang gebruikmaakt en rekening houdt met deze armoedevoorzieningen en dat de plotselinge weigering verstrekkende financiële gevolgen voor haar heeft. Zij heeft een groot gezin (man en vier kinderen) en maakt voor zichzelf en haar kinderen veel medische kosten. Ook heeft zij schulden. Verder voert eiseres aan dat haar inkomen enkel is verhoogd, omdat zij de kosten voor oppassing en verzorging niet middels een persoonsgebonden budget (pgb) ontvangt, maar via een toeslag op haar Wajong-uitkering. Dit wordt door verweerder wel aangemerkt als inkomen; een pgb niet. Door verweerder is onvoldoende gemotiveerd waarom op grond van de eerder genoemde omstandigheden de hardheidsclausules niet van toepassing kunnen zijn. Tot slot verwijst eiseres naar de Nota van Beantwoording op de Concept Wmo Verordening 2015 waaruit volgens haar blijkt dat verweerder op haar situatie individueel maatwerk had moeten toepassen.
13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een categorale regeling waarbij het toetsinkomen voor een ieder gelijk is. Vaststaat dat eiseres zowel in 2019 als 2020 een inkomen ontving dat hoger is dan de toetsbedragen. Een geringe overschrijding daarvan vormt geen reden om van de regeling af te wijken. Ook niet vanwege de gezinssituatie van eiseres en de medische kosten die zij maakt. Bij de tegemoetkoming in meerkosten is door de wetgever rekening gehouden met zowel de belastingwetgeving als de regels die voor pgb’s gelden. Zo kunnen bijzondere kosten die voortkomen uit een ziekte of handicap bij de belasting opgegeven worden. Ingeval van toekenning van een pgb aan de echtgenoot van eiseres - in plaats van een verhoging van de Wajong-uitkering – zou het pgb volgens verweerder ook zijn opgevat als (bruto) gezinsinkomen. Er kan daarom naar het oordeel van verweerder niet worden gesteld dat sprake is van een onbedoeld gevolg. Dit geldt volgens verweerder ook voor de scholierenvergoeding. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat eiseres andere mogelijkheden heeft om financiële hulp te krijgen, bijvoorbeeld via de bijzondere bijstand of hulp vanuit de Wmo.
14. De rechtbank stelt vast dat eiseres in beide jaren een inkomen heeft ontvangen dat hoger is dan de toetsbedragen. Dat het toetsbedrag slechts met een gering bedrag is overschreden, is geen reden om van de regeling af te wijken. Dat bij (ook een geringe) overschrijding van het toetsbedrag geen recht bestaat op vergoeding is namelijk een voorzien en bedoeld gevolg van de regeling. Ook heeft verweerder het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken die maken dat verweerder gebruik had dienen te maken van de hardheidsclausule, voldoende onderbouwd. Het standpunt van eiseres dat zij een groot gezin heeft, hoge medische kosten maakt en dat daarom sprake is van bijzondere omstandigheden, vormt geen dergelijke bijzondere omstandigheid. Er zijn meer grote gezinnen die van hetzelfde bedrag rond moeten komen. Eiseres stelt ook dat zij schulden heeft, maar daarvan heeft zij geen bewijs overgelegd. Met schulden kan onder voorwaarden wel rekening worden gehouden. Verder is het een keuze van eiseres om geen pgb te ontvangen (en dat te besteden aan hulp door derden wat niet als inkomen van eiseres zou gelden) maar een verhoging van haar uitkering. Het gevolg daarvan is dat haar inkomen boven het toetsbedrag komt. De rechtbank begrijpt de zorg van eiseres dat het mis kan gaan bij de verantwoording van een pgb en zij dan mogelijk een bedrag aan de Belastingdienst zou moeten terugbetalen, maar deze zorg vormt ook geen reden om van de regelingen af te wijken. Eiseres kan daarvoor bijvoorbeeld hulp zoeken bij een extern kantoor dat haar begeleidt bij een pgb. Ook kan zij extra meerkosten voor ziekte opgeven bij de Belastingdienst en tot slot kan zij hulp vragen bij het invullen van haar aangifte inkomstenbelasting. Voor zover eiseres heeft verwezen naar de Nota van Beantwoording overweegt de rechtbank dat daarin niet staat vermeld dat maatwerk (in het geval van eiseres) vereist is.
Evenredigheidsbeginsel
15. Eiseres meent dat de bestreden besluiten I en II in strijd zijn met het evenredigheids-beginsel. Zij stelt dat de nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de te dienen doelen van de regelingen waarop zij een beroep doet. Door de overschrijding van de inkomensgrens met een gering bedrag mist eiseres immers de tegemoetkoming in meerkosten en de scholierenvergoeding, terwijl zij dit jarenlang heeft ontvangen. Dit heeft grote financiële gevolgen. Daarbij benadrukt eiseres dat de scholierenvergoeding wordt verstrekt met als doel bijzondere bijstand te verlenen als men in bijzondere omstandigheden verkeert en waarbij sprake is van daadwerkelijke, specifieke en noodzakelijke kosten. Daarvan is in het geval van eiseres sprake.
16. Voor wat betreft de tegemoetkoming in meerkosten stelt de rechtbank vast dat het gaat om de exceptieve toetsing van een algemeen verbindend voorschrift, waarbij de rechtbank kijkt of de norm (het toetsinkomen) evident in strijd is met hogere regelgeving of een algemeen rechtsbeginsel, in dit geval het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank beoordeelt of het hanteren van de norm (het toetsinkomen) een gerechtvaardigd doel heeft dat in het licht van dat doel geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.
17. De rechtbank overweegt dat de norm een gerechtvaardigd doel heeft, te weten om gezinnen met een lager inkomen dan het toetsinkomen financieel te compenseren. Het opnemen van een norm is noodzakelijk om de regeling feitelijk te kunnen uitvoeren. Ook is de regel volgens de rechtbank evenwichtig, want de norm is niet onredelijk bezwarend voor burgers. Tot slot vindt de rechtbank van belang dat verweerder via de hardheidsclausule de mogelijkheid heeft om in heel bijzondere gevallen van de norm af te wijken. Voor wat betreft de aanvraag om een scholierenvergoeding, waarin verweerder zijn handelen baseert op een beleidsregel, dient de evenredigheid van die beleidsregel te worden getoetst. De rechtbank is van oordeel dat de beleidsregel op zichzelf bezien niet onevenredig of onrechtmatig is, waardoor in dit geval de geschiktheid en de noodzakelijkheid van de beleidsregel niet bij de evenredigheidstoets hoeven te worden betrokken. Het betoog van eiseres dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en dat de norm buiten toepassing moet worden gelaten, volgt de rechtbank daarom niet.
Conclusie en gevolgen
18. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De afwijzingen van de scholierenvergoedingen voor de schooljaren 2020-2021 en 2021-2022 en het stopzetten van de vergoeding meerkosten per 1 juli 2020 blijven in stand. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.M. Mazurel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
3 november 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: juridisch kader
Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent de participatie van minimakinderen
Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
1.In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
d)Fiscaal inkomen: het brutoloon met daarbij gerekend belaste vergoedingen;
[…]
h)Peildatum: 31 december van het jaar dat voorafgaat aan het jaar van aanvraag;
[…]
l)Referte-jaar: het laatste volledige kalenderjaar dat voorafgaat aan het jaar van aanvraag;
[…]
Artikel 2 Juridische Pro grondslag
Het College kent een Scholierenvergoeding, Reiskostenvergoeding en PC-voorziening toe op grond van artikel 35 van Pro de Participatiewet aan aanvragers ten behoeve van Scholieren indien zij voldoen aan de voorwaarden genoemd in deze beleidsregels. Het College kent het Kindtegoed toe op grond van artikel 108 van Pro de Gemeentewet aan aanvragers ten behoeve van kinderen indien zij voldoen aan de voorwaarden genoemd in deze beleidsregels.
Artikel 4 Voorwaarden Pro voor verstrekking
Om in aanmerking te komen dient de Aanvrager:
[…]
d)over het refertejaar over een minimuminkomen te beschikken genoemd in artikel 6 van Pro deze beleidsregels, of op de datum van aanvraag schuldenaar te zijn met een minnelijke schuldregeling of een opgelegde schuldregeling op grond van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen, of een schuldregeling van een door de gemeente aangewezen of gemandateerde instantie
[…]
Artikel 6 Inkomensbepalingen Pro
6.1.Voor het bepalen van de hoogte van het inkomen worden op de Peildatum de volgende doelgroepen onderscheiden:
[…]
b)de gehuwden met een kind jonger dan 18 jaar.
6.2.Onder een minimuminkomen wordt verstaan:
a.
a)een fiscaal gezinsinkomen, dat minder dan of gelijk is aan 120% van het bruto wettelijk minimum loon voor gehuwden of daaraan gelijkgestelden of;
a)een fiscaal gezinsinkomen, dat minder dan of gelijk is aan 120% van het bruto wettelijk minimum loon voor gehuwden of daaraan gelijkgestelden of;
[…]
Artikel 11 Hardheidsclausule Pro
In bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van de bepalingen in deze beleidsregels, als toepassing daarvan onredelijke gevolgen heeft gezien de doelstelling van de regeling.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 2.1.7
Bij verordening kan worden bepaald dat door het college aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die daarmee verband houdende aannemelijke meerkosten hebben, een tegemoetkoming wordt verstrekt ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie.
Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam januari 2022
4.12.2 Financiële tegemoetkoming in de meerkosten voor mensen met een chronische ziekte of beperking
B Voorwaarden voor verstrekking
Zoals beschreven kent deze tegemoetkoming in de meerkosten een specifieke doelgroep, die gekenmerkt wordt door langdurige beperkingen en een laag inkomen. Om vast te stellen wie voor deze tegemoetkoming in aanmerking komt, is er een specifieke regeling opgesteld die hieronder is opgenomen. De regeling wordt uitgevoerd door WPI, die ook de inkomenstoets doet en voor medisch advies gebruik maakt van de keuringsartsen van de GGD Amsterdam, en luidt als volgt.
1.Begripsbepalingen
1.1.
De begrippen in deze Nadere regels worden gebruikt in dezelfde betekenis als in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo).
2.2.
Voorts wordt in deze Nadere regels verstaan onder:
a.Bescheiden vermogen: Het vermogen dat de grenzen zoals genoemd in artikel 34 Participatiewet Pro niet te boven gaat.
b.Mensen met een chronische ziekte of beperking: Inwoners van de gemeente Amsterdam die blijkens een medische verklaring voor tenminste 12 maanden zodanig chronisch ziek zijn en/of fysieke of psychische beperkingen ondervinden, dat zij gedurende die periode noodgedwongen extra kosten maken.
c.Fiscaal inkomen: Het brutoloon met daarbij gerekend belaste vergoedingen, waaronder begrepen de vergoeding van de werkgever voor de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw, zoals dit blijkt uit de jaaropgave of inkomensspecificatie van een werkgever en/of een uitkeringsinstelling zoals WPI.
d.Laag inkomen < pensioengerechtigde leeftijd (PGL):
I.een fiscaal gezinsinkomen dat minder dan of gelijk is aan 120% van het bruto wettelijk minimumloon (WML) voor gehuwden of daaraan gelijkgestelden of;
II.een afgeleid percentage van het WML voor alleenstaanden of alleenstaande ouders dat elk half jaar door de directeur Inkomen wordt vastgesteld of;
III.een fiscaal gezinsinkomen dat hoger is dan 120% van die normen, maar waarvan dat meerdere is aangewend ter aflossing van een schuldenlast in het kader van een minnelijke schuldregeling bij de Gemeentelijke Kredietbank of een opgelegde schuldregeling op grond van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen of een schuldregeling van een door de gemeente aangewezen of gemandateerde instantie.
e.Laag inkomen > PGL: Een (pensioen) of ander fiscaal (gezins) inkomen dat minder dan of gelijk is aan 120% van de op de gezinssituatie van toepassing zijnde maximale bruto AOW norm, of meer dan 120% van die norm, maar waarvan dat meerdere is aangewend ter aflossing van een schuldenlast in het kader van een minnelijke schuldregeling bij de Gemeentelijke Kredietbank of een opgelegde schuldregeling op grond van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen.
f.Peildatum: 31 december van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft.
g.Indien het inkomensniveau in het jaar van de peildatum niet beschikbaar is, wordt het inkomensniveau in het jaar voorafgaand aan de peildatum gebruikt. Hetzelfde geldt voor het vermogensniveau op de peildatum.
h.Vermogen: Alle bezittingen in geld en goederen behoudens een gebruikelijke woninginrichting en medisch noodzakelijke (vervoers)voorzieningen.
2.Aanvraag en toekenning
2.1.
Het college verstrekt aan Amsterdammers met een chronische ziekte of beperking met een laag inkomen en niet meer dan een bescheiden vermogen op aanvraag een tegemoetkoming ter bestrijding van aannemelijke meerkosten.
2.2.
Amsterdammers die in een instelling op basis van de Wlz of de Wmo verblijven komen niet in aanmerking voor de financiële tegemoetkoming in de meerkosten. Bij uitzondering kunnen Amsterdammers in een Wmo-instelling die bijdrageplichtig zijn en/of die een persoonlijke toelage op grond van de Participatiewet ontvangen, in aanmerking komen voor de module kledingslijtage en compensatie verplicht eigen risico zorgverzekering.
2.3.
Een aanvraag (om herziening) voor een specifieke tegemoetkoming kan één keer per twaalf maanden worden ingediend.
2.4.
Voor de toekenning wordt het laag inkomen < PGL of > PGL in aanmerking genomen zoals dat voor aanvragers gold op de peildatum.
2.5.
In afwijking van het voorgaande lid kan een laag inkomen bestaand uit een sociale verzekeringsuitkering of voorziening die naar verwachting in het kalenderjaar blijft voortduren, tussentijds voor de toekenning in aanmerking genomen worden.
2.6.
Het toekenningsbesluit geldt voor twaalf maanden gerekend vanaf de eerste dag van de maand waarin de aanvraag is ingediend en wordt telkens stilzwijgend verlengd met twaalf maanden, tenzij er geen noodzaak meer is voor ongewijzigde verlenging.
Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015
Artikel 4.12 - Financiële tegemoetkoming meerkosten
1.Het college kan ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie op aanvraag een financiële tegemoetkoming als bedoeld in artikel 2.1.7 van de wet verstrekken aan ingezetenen die als gevolg van een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen aannemelijke meerkosten hebben.
2.De financiële tegemoetkoming meerkosten kan in ieder geval worden verstrekt voor de meerkosten voor een voorziening, dan wel een aanpassing aan een voorziening, voor sportbeoefening.
3.Het college stelt nadere regels over de gevallen waarin een tegemoetkoming meerkosten kan worden verstrekt, de berekening van de hoogte en de wijze van verstrekking van de tegemoetkoming.
4.De tegemoetkoming meerkosten kan inkomensafhankelijk zijn.
Artikel 9.1 Hardheidsclausule
Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de cliënt met een vastgestelde ondersteuningsbehoefte afwijken van de bepalingen van deze verordening, als toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.