Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 23/802 en 23/821
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 maart 2023 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , uit Amsterdam, verzoekster/eiseres, hierna verzoekster
(gemachtigde: mr. P.M.L. Schilder Spel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigden: mr. S. Roelofsen en Y. Onneweer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de afwijzing van de aanvraag van verzoekster. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekster daartegen. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
1.1.
Bij besluit van 18 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van verzoekster om een vergunning voor het exploiteren van [bedrijf 1] aan de [adres] te Amsterdam (hierna: exploitatievergunning) afgewezen. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft op 30 november 2021 het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en heeft een voorlopige voorziening getroffen dat verweerder verzoekster tot 6 weken na de beslissing op bezwaar behandelt als ware zij in het bezit is van de gevraagde exploitatievergunning.
1.3.
Met het bestreden besluit van 19 januari 2023 op het bezwaar van verzoekster is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Namens [verzoekster] exploiteert [de persoon] sinds oktober 2020 — na een overname — [bedrijf 1] gevestigd aan de [adres] te Amsterdam. Verzoekster heeft op 30 november 2020 een exploitatievergunning aangevraagd. Op 23 april 2021 heeft verweerder een controle uitgevoerd en op 29 juni 2021 is een voornemen uitgebracht om de aanvraag af te wijzen. Hiertegen is een zienswijze ingediend.
3. Met het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag van verzoekster om een vergunning voor het exploiteren van [bedrijf 1] aan de [adres] te Amsterdam ook na bezwaar afgewezen op grond van artikel 3.3. van de APV [1] , omdat het horecabedrijf niet voldoet aan de horeca 4 vereisten en het de uitstraling heeft van horeca 1. Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan is horeca 1 niet toegestaan. Ook het bestemmingsplan [bestemmingsplan 1] is van toepassing waarmee eetwinkels niet meer zijn toegestaan.
Standpunt verzoekster
4. Verzoekster meent dat aan alle voorwaarden (harde en zachte) wordt voldaan en dat er dus nog steeds sprake is van een horeca 4 horecabedrijf. Zij voert aan dat zij de zaken heeft voortgezet op dezelfde wijze als de vorige eigenaar die in 2014 en 2017 een exploitatievergunning voor horeca 4 heeft gekregen. Verweerder heeft nooit handhavend opgetreden. Verzoekster heeft niets wezenlijks veranderd aan de zaak en mocht daarom aannemen dat zij ook dit type vergunning zou krijgen. Verzoekster doet daarom een beroep op het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Ter zitting heeft verzoekster tevens nog een beroep gedaan op het overgangsrecht opgenomen in artikel 40.4 van het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] . Verzoekster heeft verder aangevoerd dat er mogelijk sprake is van detailhandel met mengformule waardoor verzoekster wel open zou mogen blijven.
Juridisch kader
5. Op grond van artikel 3.3 van de APV weigert het bestuursorgaan de vergunning voor een bedrijf als de exploitatie daarvan in strijd is met een bestemmingsplan of een beheersverordening.
6. Op grond van het bestemmingsplan ` [bestemmingsplan 3] ' (het bestemmingsplan) rust op het perceel [adres] de bestemming `Gemengd 1.4'. Ingevolge artikel 11.1 van de planvoorschriften zijn de voor 'Gemengd-1.4' aangewezen gronden bestemd voor horeca 4.
7. Op grond van artikel 1.39 van de planvoorschriften wordt onder horeca 4 verstaan: horecabedrijven die tot hoofddoel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van in hoofdzaak ter plaatse bereide maaltijden en van in hoofdzaak ter plaatse bereide etenswaren, met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholische, zwak- en niet-alcoholische dranken. Onder horeca 4 worden in elk geval begrepen restaurants, lunchrooms, koffiehuizen en [bedrijf 2] .
8. Op grond van artikel 1.36 van de planvoorschriften wordt onder horeca 1 verstaan: fastfoodbedrijven, zijnde horecabedrijven die tot hoofddoel hebben het in hoofdzaak voor consumptie ter plaatse verstrekken van vooral op gemaksvoeding gerichte, eenvoudige en snel bereide etenswaren, met als nevenactiviteit het voor consumptie ter plaatse verstrekken van zwak- en niet-alcoholische dranken. Onder fastfoodbedrijven worden in elk geval begrepen automatieken, snackbars en fastfoodrestaurants.
9. In de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 van het stadsdeel [stadsdeel] (hierna: de Uitvoeringsnotitie) zijn de definities van de verschillende horeca-categorieën, zoals vermeld in de planregels, opgenomen. In de toelichting bij horeca 4 is op pagina 6 van de Uitvoeringsnotitie te lezen dat het bij horeca 4, in tegenstelling tot horeca 1, gaat om uitgebreidere maaltijden waar mensen meer tijd voor nemen. Het bieden van zitgelegenheid is daarom een voorwaarde. Uit de uitstraling van een horeca 4 gelegenheid moet blijken dat je er langere tijd kunt verblijven. Counters aan de voorzijde zijn niet toegestaan omdat dit het meenemen van etenswaren bevordert.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
10. De voorzieningenrechter beoordeelt of verweerder terecht de horeca 4 vergunning heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van verzoekster.
11. De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
12. Verweerder heeft in beginsel de verplichting de exploitatievergunning te weigeren als die in strijd is met het bestemmingsplan. Dat betekent in dit geval als de exploitatie van het horecabedrijf niet voldoet aan de horeca 4 vereisten, de vergunning geweigerd dient te worden.
Horeca 1 of horeca 4?
13. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan verweerder gevolgd worden in zijn stelling dat verzoekster niet voldoet aan de definitie van een horeca 4 vergunning. Er is feitelijk sprake van een horeca 1 bedrijf. Het menu van verzoekster, namelijk het aanbod [aanbod] , is gericht op het verstrekken van gemaksvoedsel wat eenvoudig en snel te bereiden is. Op foto’s van het bedrijf van verzoekster is tevens te zien dat de keukenapparatuur gericht is op het eenvoudig en snel bereiden van voedsel, er is namelijk een [apparatuur] , [apparatuur] , [apparatuur] , [apparatuur] , [apparatuur] en een [apparatuur] aanwezig. Dit alles tezamen maakt het een bedrijf wat gericht is op fastfood zoals een snackbar. Anders dan verzoekster stelt is geen sprake van een [bedrijf 2] .
Beroep op overgangsrecht
14. Verzoekster heeft een beroep gedaan op het overgangsrecht zoals omschreven in artikel 40.4 van het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] . De voorzieningerechter overweegt dat verzoekster niet voldoet aan de definitie in bestemmingsplan [bestemmingsplan 3] voor een horeca 4 vergunning. Gelet op de bestemmingsplanbepalingen en de kenbare exploitatie zoals die uit het dossier en foto’s blijkt volgt dat bedrijf van verzoekster een fastfoodbedrijf is. Het heeft de uitstraling van een snackbar. Er is in het nieuwe bestemmingsplan [bestemmingsplan 3] een zin bijgekomen bij de definitie van horeca 4, namelijk: “(…) horecabedrijven die tot hoofddoel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van in hoofdzaak ter plaatse bereide maaltijden en van in hoofdzaak ter plaatse bereide etenswaren (…)”. Uit deze toevoeging blijkt niet dat het bedrijf van verzoekster onder het oude bestemmingsplan wel voldeed aan de definitie van horeca 4. Uit het voorgaande blijkt dat onder oude bestemmingsplan niet méér mogelijk was dan het geldende bestemmingsplan. Het beroep van verzoekster op het overgangsrecht kan haar dan ook niet baten. De voorzieningenrechter komt daarom tevens niet toe aan het invullen van de definitie met gebruik van het beleid “Uitvoeringsnotitie Horeca 2014”. De beroepsgronden die zien op dit beleid behoeven daarom geen bespreking.
Beroep op vertrouwensbeginsel
15. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de afdeling) een stappenplan uiteengezet wanneer een beroep gedaan kan worden op het vertrouwensbeginsel. [2] De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
16. Verweerder heeft erkend dat aan de eerste en tweede stap van het vertrouwensbeginsel is voldaan. Ter discussie staat dus enkel of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en of de exploitatievergunning horeca 4 alsnog verleend moet worden. Zoals de Afdeling heeft overwogen strekt het vertrouwensbeginsel niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. De voorzieningenrechter kan verweerder volgen in haar stelling dat in dit geval het algemeen belang zwaarder weegt dan het belang van verzoekster bij het toekennen van de vergunning. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder heeft erkend destijds een fout te hebben gemaakt bij de verlenging van de vergunning. Verweerder heeft afdoende toegelicht dat destijds de verlening van een vergunning niet inhoudelijk werd getoetst dan wel dat er feitelijk werd gecontroleerd. Dit gebeurde niet wegens het verminderen van de administratieve lasten de betrokken partijen. Na het inwerking treden van het nieuwe bestemmingsplan wordt er nu kritischer gekeken naar de vergunningverlening en de verlenging. Verweerder heeft verder toegelicht dat na het gesprek met de vorige eigenaar in 2019, waarin hem is meegedeeld dat hij niet voldeed aan de criteria van horeca 4, niet is gehandhaafd door de verminderde capaciteit wegens de uitbraak van Covid-19. Verzoekster heeft vervolgens na overname van het bedrijf een tijd mogen exploiteren op de vergunning van de vorige eigenaar en heeft een nieuwe vergunning aangevraagd, wat een nieuw toetsmoment oplevert. Omdat het gaat om een nieuw toetsmoment is verweerder niet gehouden om voort te borduren op eerder gemaakte fouten. Anders dan verzoekster heeft gesteld kan verweerder wel gevolgd worden in haar argument dat toekenning kan zorgen voor precedentwerking. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat na afweging van de betrokken belangen verweerder ondanks de gewekte verwachtingen terecht de exploitatievergunning heeft geweigerd.
17. Ter zitting heeft verzoekster nog aangevoerd dat er mogelijk sprake is van een detailhandel met mengformule waardoor zij toch open mag blijven als eetwinkel. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit argument in licht van deze beoordeling niet speelt, omdat een vergunning voor horeca 4 is aangevraagd en beoordeeld. Verzoekster kan zich hierover nader beraden en contact zoeken met verweerder.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep van verzoekster is ongegrond. Omdat hiermee op het beroep is beslist, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
19. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een zelfstandige voorziening te treffen voor de duur van zes weken na de uitspraak op het beroep. De voorzieningenrechter ziet hiervoor geen aanleiding omdat in deze procedure speelt of verzoekster een exploitatievergunning krijgt en er door verweerder (nog) geen bevel tot sluiting is afgegeven.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.B. Bosma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2023.
de griffier is verhinderd
voorzieningenrechter
te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.