Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/1467
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 mei 2023 in de zaak tussen
[supermarktketen 1] , uit Veghel, eiseres ( [supermarktketen 1] )
(gemachtigde: mr. A. Kamphuis),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (het college)
( [gem. verweerder] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbende 1] ( [belanghebbende 1] ), [belanghebbende 2] ), [belanghebbende 3] , [belanghebbende 4] , [belanghebbende 5] en [belanghebbende 6] uit Amsterdam (hierna: de omwonenden)
(gemachtigde: mr. R. Kramer).
Inleiding
[supermarktketen 1] heeft bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd.
Het college heeft deze aanvraag met een besluit van 5 maart 2021 toegewezen.
Met het bestreden besluit van 31 januari 2022 op het bezwaar van de omwonenden heeft het college de aanvraag alsnog afgewezen.
[supermarktketen 1] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De omwonenden hebben ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Verschenen zijn namens [supermarktketen 1] haar gemachtigde, [persoon 1] (bedrijfsjurist) en [persoon 2] (acquisiteur), namens het college zijn gemachtigde en namens de omwonenden hun gemachtigde, [belanghebbende 5] , [belanghebbende 4] en [belanghebbende 2] .
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dit betekent dat [supermarktketen 1] geen gelijk krijgt. Dit motiveert de rechtbank als volgt.
Achtergrond van deze zaak
1. Sinds 2015 bestaat discussie tussen het college en betrokken partijen over de winkelruimte op de locatie [adres 1] te Amsterdam (de locatie). [supermarktketen 2] ( [supermarktketen 2] ) heeft toentertijd bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd, kort gezegd, ten behoeve van de vestiging en exploitatie van een biologische winkel. Op 6 mei 2015 heeft het college een vergunning aan [supermarktketen 2] verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het vigerende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ [1] .
2. De omwonenden hebben tegen de vergunningverlening bezwaar gemaakt. Met een deel van de bezwaarmakers heeft [supermarktketen 2] vervolgens een convenant gesloten, waarna zij hun bezwaren hebben ingetrokken. Het convenant heeft geresulteerd in een wijziging van de vergunning, gedateerd [medio] oktober 2015. Een deel van de bezwaarmakers is niet bij het opstellen van het convenant betrokken geweest en heeft, nadat het college hun bezwaren ongegrond verklaard had, beroep ingesteld bij deze rechtbank. [2] De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2017 gegrond verklaard en geoordeeld dat het college met de vergunningverlening in strijd heeft gehandeld met zijn beleidsregels. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank zijn partijen in overleg getreden. Dit overleg heeft geleid tot intrekking van zowel het hoger beroep als de bezwaren.
3. [supermarktketen 1] wenst de winkelexploitatie op de locatie van [supermarktketen 2] over te nemen. [supermarktketen 1] wil de huidige koel- en vriesinstallatie van de winkelruimte wijzigen door het plaatsen van afvoerbuizen op het dak van de aanbouw aan de achterkant ten behoeve van de gaskoeler in het gebouw (bouwplan). [supermarktketen 1] heeft aan het college een omgevingsvergunning gevraagd om het bouwplan te kunnen realiseren.
4. Het college heeft de gevraagde vergunning op 5 maart 2021 verleend.
5. Met het bestreden besluit heeft het college de vergunning alsnog geweigerd. Aan het bestreden besluit ligt een advies van de bezwaarschriftencommissie van 9 december 2021 ten grondslag. In dit advies staat dat [supermarktketen 1] eigenaar noch gebruiker van de winkelruimte is. Duidelijk is wel dat de nieuwe installatie niet alleen is aangevraagd door [supermarktketen 1] , maar ook – in ieder geval mede – ten behoeve van de vestiging van een [supermarktketen 1] . Dit betekent dat de aanvraag voor de installatie niet alleen getoetst moet worden aan de bouwkundige bepalingen van het bestemmingsplan, maar ook aan de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan. Volgens het bestemmingsplan is maximaal 300 m² bruto vloeroppervlakte (bvo) per vestiging detailhandel toegestaan. Daarvan is afgeweken in het geval van [supermarktketen 2] . De bezwaarschriftencommissie vindt dat een [supermarktketen 1] met het huidige, door [supermarktketen 2] in gebruik genomen, vloeroppervlak niet passend is binnen het bestemmingsplan en ook niet mogelijk wordt gemaakt door de in 2015 aan [supermarktketen 2] verleende omgevingsvergunning. In de ruimtelijke onderbouwing van die vergunning is namelijk specifiek en meerdere keren overwogen dat voor een bijzondere formule als die van [supermarktketen 2] in deze buurt plaats is, omdat dit geen reguliere supermarkt is. Voor het bouwplan bestaat geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De bezwaarschriftencommissie heeft het bouwplan aan de beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning getoetst. Deze toets leidt tot de conclusie dat, als [supermarktketen 2] de omgevingsvergunning had aangevraagd, de bezwaarschriftencommissie tot het advies zou zijn gekomen dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Omdat de vergunning echter is aangevraagd voor de vestiging van een filiaal van [supermarktketen 1] , ligt dat – gelet op de strijdigheden met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan – anders. Het beroep van [supermarktketen 1] op het gelijkheidsbeginsel slaagt volgens de bezwaarschriftencommissie niet.
Standpunt van [supermarktketen 1]
6. [supermarktketen 1] stelt zich in beroep op het standpunt dat het gebruik als supermarkt van de vergrote winkelruimte valt onder de reikwijdte van de in 2015 aan [supermarktketen 2] verleende vergunning. Die vergunning is niet persoonsgebonden en geldt dus voor een ieder die het project uitvoert. [supermarktketen 1] doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel en verwijst hierbij naar een vergunning voor de [adres 2] . Op dit adres was aanvankelijk een [supermarktketen 2] gevestigd, die later is vervangen door een [supermarktketen 1] . Ook hier werd volgens [supermarktketen 1] in de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar de [supermarktketen 2] -formule. Subsidiair voert [supermarktketen 1] aan dat het college haar aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten behandelen als een aanvraag voor planologisch strijdig gebruik en haar de gelegenheid had moeten geven om haar aanvraag te wijzigen. Bij deze afweging had het college in ieder geval de Dienstenrichtlijn moeten betrekken, aldus [supermarktketen 1] .
Het oordeel van de rechtbank
De reikwijdte van de aan [supermarktketen 2] verleende vergunning
7. In geschil is of het gebruik als supermarkt door [supermarktketen 1] past binnen de in 2015 aan [supermarktketen 2] verleende omgevingsvergunning.
8. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt er zorg voor dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. [3] De omgevingsvergunning is niet gekoppeld aan de persoon van de houder maar volgt – zolang de vergunning rechtskracht heeft – als het ware het project waarvoor de vergunning is verleend. De omgevingsvergunning heeft aldus een zaaksgebonden karakter. De vergunninghouder is dus niet degene aan wie de vergunning ooit is verleend, maar degene die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. Met degene die het project uitvoert, wordt bedoeld degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is, dus de eigenaar of opdrachtgever. [4] Het begrip ‘vergunninghouder’ moet in ruime zin worden opgevat [5]
9. Het college en de omwonenden stellen zich op het standpunt dat de ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunning van [supermarktketen 2] specifiek toegesneden is op de vestiging van een [supermarktketen 2] -filiaal. [supermarktketen 1] onderschrijft dat de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, maar betwist dat deze is toegespitst op de [supermarktketen 2] -formule. Volgens [supermarktketen 1] ziet de ruimtelijke onderbouwing op afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een kleine supermarkt, namelijk een supermarkt met een bvo van 512 m² in plaats van gemiddeld 1.500 m². De ruimtelijke onderbouwing is volgens [supermarktketen 1] vanzelfsprekend toegespitst op [supermarktketen 2] , maar louter omdat [supermarktketen 2] de aanvrager was.
10. De rechtbank overweegt als volgt. In de ruimtelijke onderbouwing van de aan [supermarktketen 2] verleende omgevingsvergunning heeft het college meermaals de verschillen tussen een [supermarktketen 2] -supermarkt en een reguliere supermarkt benoemd. Het college heeft aangegeven waarom voor een [supermarktketen 2] -supermarkt, in tegenstelling tot een reguliere supermarkt, in afwijking van het bestemmingsplan, toch een omgevingsvergunning verleend kan worden. Zo staan streekproducten, ecologisch, duurzame en verantwoorde voeding in het [supermarktketen 2] - concept centraal. Dit concept wijkt af van dat van een reguliere supermarkt en kent kleine ruimtelijk-functioneel specifieke gevolgen. Zo worden er minder bulk- en weekboodschappen gedaan. [supermarktketen 2] is volgens het college vanwege specifieke assortimentsvoering, formulekracht en het duurzame karakter een verrijking voor Amsterdam Zuid en meer specifiek voor de winkelstraat [adres 1] . Het aanbod in food wordt met het [supermarktketen 2] -concept vergroot, zodat het boodschappencluster versterkt wordt. Tot slot is de logistieke impact beperkt. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het college de omgevingsvergunning welbewust heeft toegekend aan [supermarktketen 2] , voor de realisering van een [supermarktketen 2] -supermarkt. Daarom is de rechtbank van oordeel dat vergunningverlening aan [supermarktketen 1] niet mogelijk is op basis van de aan [supermarktketen 2] verleende omgevingsvergunning. Dat in de besluittekst noch in de voorschriften van de omgevingsvergunning is vermeld dat de vergunning slechts voor [supermarktketen 2] geldt maakt dit oordeel niet anders. De reikwijdte van een vergunning moet immers mede worden afgeleid uit de ruimtelijke onderbouwing, welke onlosmakelijk is verbonden met de vergunning.
11. Dat [supermarktketen 1] op de locatie een kleine supermarkt wil realiseren, maakt niet dat dit geen reguliere supermarkt is, zoals is bedoeld in de ruimtelijke onderbouwing. Het college heeft de oppervlakte van het pand immers al meegewogen in zijn ruimtelijke afweging en heeft binnen dit kader de vergelijking gemaakt tussen een reguliere supermarkt en een [supermarktketen 2] -supermarkt.
12. Op de zitting heeft [supermarktketen 1] gewezen op twee uitspraken van de Afdeling. [6] Uit deze uitspraken volgt dat de ruimtelijke onderbouwing van een vergunning geen bindend voorschrift is en dus geen grond voor handhaving kan zijn. De rechtbank begrijpt het standpunt van [supermarktketen 1] zo dat uit de uitspraken volgt dat de ruimtelijke onderbouwing van de aan [supermarktketen 2] verleende omgevingsvergunning niet relevant is voor de reikwijdte daarvan. De rechtbank gaat hier echter niet in mee. De vraag of een bestuursorgaan bevoegd is om tot handhaving over te gaan, is immers van andere aard dan de vraag voor wie een omgevingsvergunning geldt.
Gelijkheidsbeginsel
13. De aan [supermarktketen 2] verleende omgevingsvergunning verschilt in die zin van de omgevingsvergunning ten behoeve van het [supermarktketen 2] -filiaal in de [adres 2] dat in de ruimtelijke onderbouwing van de laatste vergunning wordt gesproken over de wenselijkheid van de realisatie van een supermarkt en er geen vergelijking wordt gemaakt tussen een reguliere en een [supermarktketen 2] -supermarkt. Van gelijke gevallen is daarom geen sprake, zodat [supermarktketen 1] ’s beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
Toets planologisch strijdig gebruik
14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is. De vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend. [7] Deze laatste situatie doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank voor. Met de wijziging van het bouwplan zou sprake zijn van een substantieel ander feitencomplex omdat met het bouwplan niet alleen een nieuwe koelinstallatie gerealiseerd zou worden, maar dit ook zou meebrengen dat de gehele winkelruimte (512 m² bvo) zou worden gebruikt ten behoeve van de vestiging van een reguliere supermarkt. Het college heeft zich daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de wijziging niet van ondergeschikte aard is. Voor de exploitatie van een [supermarktketen 1] -supermarkt zal [supermarktketen 1] een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning moeten indienen.
15. Omdat [supermarktketen 1] ’s subsidiaire standpunt niet slaagt, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het college de Dienstenrichtlijn in zijn besluitvorming had moeten betrekken.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [supermarktketen 1] geen gelijk krijgt.
17. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en
mr. A.M. van der Linden-Kaajan, en mr. C.F. de Lemos Benvindo, leden, in aanwezigheid van mr.C.J. van 't Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
10 mei 2023.
mr. A.M. van der Linden-Kaajan, en mr. C.F. de Lemos Benvindo, leden, in aanwezigheid van mr.C.J. van 't Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
10 mei 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.