Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/2911
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 februari 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit Weesp, eiser
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder (de minister)
(gemachtigde: mr. S. Raterink).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek tot openbaarmaking van documenten met betrekking tot de naamswijziging van de Republiek Macedonië naar de Republiek Noord-Macedonië op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
1.2
De minister heeft dit verzoek met het besluit van 11 maart 2022 gedeeltelijk afgewezen (het primaire besluit). Met het bestreden besluit van 29 april 2022 op het bezwaar van eiser is de minister grotendeels bij de gedeeltelijke afwijzing gebleven, zij het dat de minister heeft besloten om een deel van de onleesbaar gemaakte passages alsnog openbaar te maken.
1.3
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
1.4
De minister heeft de stukken waarvan openbaarmaking geheel of gedeeltelijk is geweigerd, overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
1.5
De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de minister.
1.6
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend en de minister verzocht om zijn beslissing om de documenten met ID nummers 327129, 327132 en 327073 niet openbaar te maken nader toe te lichten, of deze stukken alsnog (gedeeltelijk) openbaar te maken.
1.7
Eiser heeft naar aanleiding van de heropening bij brief van 21 november 2022 een nadere toelichting gegeven op zijn standpunt. Bij brief van 2 december 2022 heeft de minister medegedeeld de documenten met ID nummers 327129, 327132 en 327073 alsnog volledig openbaar te maken. Vervolgens hebben partijen toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:57 van Pro de Awb om zonder nader onderzoek ter zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
2.1
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit met de onder 1.7 opgenomen besluitvorming hangende beroep is gewijzigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of het aldus gewijzigde besluit in rechte kan stand houden.
2.2
Na openbaarmaking van de documenten met ID nummers 327129, 327132 en 327073 bij de brief van 2 december 2022, resteert de weigering van de minister om de documenten met ID nummers 316559, 327054, 327055, 327056, 327057, 327133, 327058, 327060, 327061, 327062, 327063, 327065, 327068, 327069, 327072, 327075, 327076, 327077, 327080, 327082, 327084, 327085, 327088, 327089, 327090 en 327122 (geheel) openbaar te maken. De minister heeft die weigering gebaseerd op de uitzonderingsgronden die zijn neergelegd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, artikel 10 tweede Pro lid, aanhef en onder e, van de Wob en/of artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank zal beoordelen of de minister deze uitzonderingsgronden op deze documenten heeft mogen toepassen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Wat is het toetsingskader?
3.1
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
3.2
Artikel 10, tweede lid aanhef en onder a, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties (de a-grond). Op grond van onderdeel e van hetzelfde artikellid, geldt dit ook voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang dat de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd (de e-grond).
3.3
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt verder dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm, zo bepaalt het tweede lid van dit artikel.
Mocht de minister het Wob-verzoek van eiser gedeeltelijk afwijzen?
Persoonlijke levenssfeer (de e-grond)
4. Voor zover verweerder (delen van) documenten niet openbaar heeft gemaakt vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (de e-grond), stelt de rechtbank vast dat eisers beroep zich daartegen niet richt.
Internationale betrekkingen (de a-grond)
5.1
Met betrekking tot de a-grond voert eiser aan dat de minister een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt bij het toepassen van deze uitzonderingsgrond. Eiser stelt – samengevat – dat de minister gehouden is Nederlandse burgers uitvoerig en volledig te informeren over kandidaat-lidstaten van de Europese Unie (EU). Uitbreiding van de EU heeft volgens eiser namelijk zeer vergaande consequenties voor Nederland, voor zowel de staat, als het bedrijfsleven, als de burgers. Het is voor de samenleving uiterst belangrijk om te kunnen weten wat de institutionele sterkte of zwakte is van Noord-Macedonië als kandidaat-lid van de EU. Het belang van openbaarmaking moet volgens eiser daarom zwaarder wegen, omdat Noord-Macedonië een land is met zwakke instituties en politici met eigen zakelijke belangen. Het kabinet heeft zorgen geuit met betrekking tot politieke invloed op het justitiële apparaat in Noord-Macedonië. Bovendien zijn er volgens eiser geen concrete aanwijzingen dat het internationale contact met de betrokken staten stroever zou gaan verlopen door openbaarmaking, zoals vereist volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] . Ook blijkt niet dat Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op vertrouwelijkheid wordt gerekend met betrekking tot de informatie in geding. Voor zover de gevraagde informatie visies of analyses bevat van eigen ambtenaren van de minister, kan openbaarmaking volgens eiser in elk geval niet op deze grond worden geweigerd. Specifiek met betrekking tot document met ID nummer 327054, dat notities van de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU bevat, stelt eiser vraagtekens bij de rechtmatigheid van de volledige weigering dit openbaar te maken.
6.2
De rechtbank overweegt allereerst dat de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang vooronderstelt. Het gewicht van dit belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. [2] De door eiser aangedragen specifieke belangen in relatie tot de eventuele toetreding van Noord-Macedonië tot de EU spelen dus geen rol bij de beoordeling of de gevraagde stukken al dan niet openbaar moeten worden gemaakt. Bij die beoordeling speelt alleen mee of de gronden, zoals opgenomen in de artikelen 10 en 11 van de Wob, aan openbaarmaking van de documenten in de weg kunnen staan.
6.3
De uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beoogt blijkens de wetsgeschiedenis [3] te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat is te voorzien dat, als gevolg van het verschaffen van informatie, het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan eruit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven, dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Zoals de Afdeling meermaals heeft geoordeeld, kan ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf volgen dat die voor de andere staat vertrouwelijk is. [4] Deze uitzonderingsgrond is niet beperkt tot informatie die betrekking heeft op standpunten of handelingen van andere landen, het heeft ook betrekking op documenten waarin de visie of analyse van een ambtenaar van de minister is opgenomen. Ook het openbaar maken van die informatie kan immers de internationale betrekkingen schaden, bijvoorbeeld als een Nederlandse ambtenaar zich negatief uitlaat over de handelwijze van de regering van een andere staat.
6.4
De rechtbank heeft kennisgenomen van de op de a-grond geheim gehouden stukken en weggelakte passages. Het betreft onder meer documenten en passages die betrekking hebben op het standpunt van andere landen, zoals het volledige document met ID nummer 327054. Zoals de gemachtigde van de minister ter zitting ook heeft toegelicht, is dit document zo opgesteld dat iedere zin betrekking heeft op de visie van specifieke landen. Het betreft bovendien het verslag van een vergadering die door de deelnemers uitdrukkelijk als vertrouwelijk is aangemerkt. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van dit document de betrekkingen met de hierbij betrokken andere landen kan schaden en de noodzakelijke vertrouwelijkheid en effectiviteit van de informatie-uitwisseling in het internationale verkeer kan ondermijnen. Verder betreft het documenten of passages waarin de visie van Nederland, dan wel van Nederlandse ambtenaren of bewindspersonen, op de situatie in Noord-Macedonië en/of de handelwijze van de regering in Noord-Macedonië of die van andere landen is opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich ook met betrekking tot deze informatie op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking ervan de internationale betrekkingen van Nederland met andere landen kan schaden. Ten aanzien van één van deze stukken (ID nummer 327122) hebben de autoriteiten in Noord-Macedonië bovendien uitdrukkelijk te verstaan gegeven op vertrouwelijkheid te rekenen.
6.5
Na kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte documenten en passages is de rechtbank dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de openbaarmaking een verslechtering van de internationale betrekkingen van Nederland is te voorzien en dat het belang bij goede internationale betrekkingen zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid van deze stukken. De minister heeft dan ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, openbaarmaking van deze documenten en passages kunnen weigeren.
6.6
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Persoonlijke beleidsopvattingen
7.1
Verder voert eiser aan dat de minister gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob, in het kader van een goede en democratische bestuursvoering, persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken in een niet tot personen herleidbare vorm.
7.2
De minister heeft in het bestreden besluit overwogen dat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht als de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie. De minister acht het van belang dat betrokkenen ten aanzien van onderwerpen, zoals die aan de orde, vrijelijk en in vertrouwelijke sfeer met elkaar van gedachten moeten kunnen wisselen. Daarbij acht de minister van belang dat het gaat om vrij recente informatie. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister nog toegelicht dat de persoonlijke beleidsopvattingen die niet openbaar zijn gemaakt onder meer betrekking hebben op de persoonlijke visie van een ambtenaar op het handelen van bepaalde personen in relatie tot de naamswijziging van Noord-Macedonië. De betreffende passages uit documenten zijn niet openbaar gemaakt gelet op de inhoud daarvan en niet zozeer vanwege de persoon van de ambtenaar. Het openbaar maken in een niet tot de persoon herleidbare vorm is daarom niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering.
7.3
De rechtbank overweegt dat de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, een bevoegdheid is waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en een afweging van belangen vergt. [5]
7.4
Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken, is de rechtbank van oordeel dat de minister de uitzonderingsgrond uit artikel 11, eerste lid, van de Wob op juiste wijze heeft toegepast en openbaarmaking op goede gronden heeft geweigerd. De betreffende passages bevatten persoonlijke beleidsopvattingen die zijn geuit ten behoeve van intern beraad, bijvoorbeeld met betrekking tot de woordvoering naar aanleiding van het referendum en de implementatie van de naamswijziging in de nationaliteitentabel. Verder heeft de minister voldoende gemotiveerd dat het verstrekken van de documenten in een niet tot de persoon herleidbare vorm niet in het belang is van een goede een democratische bestuursvoering. De betreffende opvattingen zijn van belang voor de interne besluitvorming en, ook als deze in niet tot de persoon herleidbare vorm worden verstrekt, komt het uitgangspunt dat onderling vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld in het gedrang. Verweerder mocht dan ook het belang van goede een democratische bestuursvoering zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking.
7.5
Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
De zoekslag
8.1
Als derde beroepsgrond stelt eiser vraagtekens bij de volledigheid van de zoekopdracht die de minister heeft uitgevoerd naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiser. Eiser maakt uit het bestreden besluit op dat de minister alleen gezocht heeft naar documenten die exclusief betrekking hebben op de naamswijziging. Ook documenten waar de naamswijziging (zijdelings) ter sprake komt, vallen volgens eiser onder zijn verzoek. Eiser mist met name (interne) documenten van de Nederlandse ambassade in Skopje, andere ambassades, zoals die in Sofia, of vertegenwoordigingen zoals de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU en vermoedt dat deze niet zijn meegenomen in de inventarisatie. Ook mist eiser SMS- of WhatsApp-berichten en een document dat wordt genoemd in een ander, wel openbaar gemaakt, document (ID nummer 327057). Ten slotte stelt eiser dat niet aannemelijk is dat er niet meer documenten zijn met betrekking tot de naamswijziging die gedurende de parlementaire procedure in Noord-Macedonië zijn opgesteld. Er is volgens eiser één document dat is opgesteld aan het begin van de parlementaire procedure. De overige documenten dateren van na afloop van die procedure. Er is in de tussentijd veel gebeurd in Macedonië; ook heeft de minister zijn zorgen uitgesproken over corruptie en beïnvloeding van het justitiële apparaat in Noord-Macedonië. Eiser vindt het daarom ongeloofwaardig dat er geen documenten zijn uit die periode; hier moet volgens hem over gecorrespondeerd en overlegd zijn op de ambassade in Skopje, op het departement in Den Haag of elders.
8.2
De rechtbank overweegt dat het volgens vaste rechtspraak, als een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een bepaald document niet of niet meer onder dit bestuursorgaan berust en die stelling niet ongeloofwaardig voorkomt, aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. [6] Daarbij wordt betrokken op welke wijze het bestuursorgaan heeft gezocht naar deze documenten.
8.3
De minister heeft toegelicht dat er een zoekslag heeft plaatsgevonden in het digitale archiveringsysteem binnen het departement, in de mailboxen van betrokken ambtenaren en in het digitale systeem van de ambassades in Sofia en Skopje. Er is op basis van het verzoek van eiser gezocht op ‘naamswijziging’ in combinatie met diverse andere zoektermen, waaronder ‘Macedonië’, ‘Noord-Macedonië’, ‘referendum’ en ‘prespa’, waarbij de kennis van de verantwoordelijk beleidsmedewerker is betrokken om ervoor te zorgen dat op de juiste plekken werd gezocht met de juiste zoektermen. Er is specifiek navraag gedaan naar SMS- en WhatsApp-berichten bij de betrokken ambtenaren. Er is geen uitvraag gedaan bij andere ambassades, omdat de documenten die daar aanwezig zouden kunnen zijn in ieder geval ook aanwezig zijn bij de vertegenwoordiging in Skopje. Verder stelt de minister dat het niet ongeloofwaardig is dat er niet meer documenten zijn, omdat Nederland geen rol heeft gespeeld bij de naamswijziging, het referendum of de parlementaire procedure in Noord-Macedonië. Toen deze procedure liep was er voor Nederland dan ook geen aanleiding om hierover te corresponderen of anderszins documenten op te stellen. De beschikbare informatie is volgens de minister ook deels neergelegd in openbare documenten, waaronder het document waarnaar wordt verwezen in het document met ID nummer 327057, en die zijn niet in de zoekslag betrokken, omdat ze al openbaar zijn gemaakt. De door eiser aangehaalde documenten zijn volgens de minister ook grotendeels openbaar toegankelijk en/of hebben betrekking op de EU-uitbreiding in relatie tot Noord-Macedonië, zodat ze niet onder de reikwijdte vallen van het door eiser ingediende verzoek.
8.4
De rechtbank is van oordeel dat de door de minister uitgevoerde zoekslag het verzoek van eiser dekt en acht het op basis van deze toelichting niet ongeloofwaardig dat er niet meer documenten onder de minister berusten die onder dat verzoek vallen. Het is dus aan eiser om aannemelijk te maken dat de minister toch beschikt over één of meer bepaalde documenten die onder de reikwijdte van zijn verzoek vallen. Daarvoor is de enkele stelling van eiser, dat er gezien het tijdsverloop en de gebeurtenissen in Noord-Macedonië meer correspondentie of verslaglegging moet zijn bij de ambassade in Skopje, bij het ministerie in Den Haag of elders, onvoldoende. Deze stelling is namelijk slechts gebaseerd op vermoedens en is niet met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd.
8.5
Ook deze laatste beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het voorgaande betekent dat het beroep ongegrond is. Het bestreden besluit, onder aanvulling van de documenten die met de brief van 2 december 2022 alsnog openbaar zijn gemaakt, kan in stand blijven.
10. Nu de minister naar aanleiding van het beroep alsnog heeft besloten een drietal documenten openbaar te maken, is er aanleiding om te bepalen dat de minister het door eiser betaalde griffierecht dient te vergoeden.
11. Eiser procedeert zonder professionele gemachtigde en heeft in beroep geen aanspraak gemaakt op een kostenvergoeding. Ook is niet gebleken dat hij kosten heeft gemaakt die op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Er bestaat daarom geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Eiser heeft in beroep verzocht om betaling van de in het bestreden besluit toegekende proceskosten in bezwaar tot een bedrag € 534,-. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister toegezegd deze te zullen voldoen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de minister aan eiser het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, en mr. J.A.W. Jansen en
mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.