Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/526
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaak tussen
[eiseres] ( [eiseres] ), te Rotterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigden: mr. M.R. Botman en mr. T.J.P. Burgemeester).
Tevens neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder] ( [vergunninghouder] ), te Amsterdam, vergunninghouder
[vergunninghouder] ( [vergunninghouder] ), te Amsterdam, vergunninghouder
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [vergunninghouder] verleende vergunning [1] op verzorgingsplaats [naam] .
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [vergunninghouder] heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 14 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , vergezeld door [de persoon 1] , [de persoon 2] en [de persoon 3] , de gemachtigden van de minister, bijgestaan door [de persoon 4] , [de persoon 5] en vergezeld door [de persoon 6] , [de persoon 7] en de gemachtigden van [vergunninghouder] , vergezeld door [de persoon 8] .
Totstandkoming van het bestreden besluit
1. [eiseres] beschikt op verzorgingsplaats [naam] op de rijksweg [nummer] in de gemeente [locatie] over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van een benzinestation als basisvoorziening. [eiseres] beschikt op deze verzorgingsplaats ook over een vergunning voor zes energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening benzinestation. [2] [vergunninghouder] beschikt op deze verzorgingsplaats over een basisvoorziening voor een energielaadstation met drie laadpunten.
2. [vergunninghouder] heeft op 23 januari 2020 een Wbr-vergunning aangevraagd voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats [naam] .
3. Met een besluit van 25 juni 2020 heeft de minister de aanvraag van [vergunninghouder] geweigerd. [vergunninghouder] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
4. Met een besluit van 30 april 2021 heeft de minister het bezwaar van [vergunninghouder] gegrond verklaard. Vervolgens is in de Staatscourant van 30 april 2021 bekendgemaakt dat op 20 maart 2020 een Wbr-vergunning van rechtswege is verleend aan [vergunninghouder] voor het realiseren, hebben, behouden en onderhouden van twee energielaadpunten voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam] . Met het besluit van 7 juni 2021 heeft de minister voorschriften verbonden aan het besluit. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit.
5. Met het bestreden besluit van 10 december 2021 op het bezwaar van [eiseres] heeft de minister de vergunning van [vergunninghouder] in stand gelaten.
Juridisch kader
6. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
7. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving is vermeld dat bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is, wordt getoetst aan de volgende criteria.
1.de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;
2.de aanvullende voorziening doet - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;
3.de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee deze de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;
4.de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;
5.de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee de aanvullende voorziening de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);
6.de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;
7.de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.
8. Voorts is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant [3] .
Beoordeling door de rechtbank
9. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan [vergunninghouder] te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .
10. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is sprake van een aanvullende voorziening?
11. De minister heeft in het bestreden besluit (van 10 december 2021) getoetst aan de Kennisgeving zoals die luidde in 2021 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 november 2020 [4] . De in 2022 gewijzigde Kennisgeving was geen geldend beleid ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De minister heeft op zitting meegedeeld dat hij weliswaar niet heeft getoetst aan de Kennisgeving zoals die luidt vanaf 17 mei 2022 (hierna: Kennisgeving 2022), maar dat de criteria die daarin zijn opgenomen een codificatie zijn van al langer toegepaste beoordelingscriteria. De criteria zoals neergelegd in de Kennisgeving 2022 zijn daarom materieel wel betrokken bij de beoordeling van de aanvraag, aldus de minister. [eiseres] heeft dit niet betwist.
12. [eiseres] heeft aanvankelijk aangevoerd dat de energielaadpunten van [vergunninghouder] niet kunnen worden aangemerkt als aanvullende voorziening, omdat de energielaadpunten niet zijn voorzien op het perceel van de basisvoorziening, het benzinestation. Op de zitting heeft [eiseres] erkend dat een aanvullende voorziening ook direct aangrenzend of nabij het perceel van de basisvoorziening kan liggen. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen verdere bespreking.
13. [eiseres] betoogt dat de gevraagde voorziening niet aanvullend is, omdat de ontsluiting van de energielaadpunten niet plaatsvindt via de in- en uitrit van het benzinestation. Feitelijk is dus sprake van een tweede basisvoorziening voor elektrisch snelladen.
14. Volgens de minister is voldoende dat de energielaadpunten bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur en dat is hier het geval. Voor het gebruik van de energielaadpunten hoeven immers geen nieuwe in- en uitritten te worden gerealiseerd. De minister heeft op de zitting verder toegelicht dat ingeval een aanvullende voorziening niet op, maar nabij het perceel van een basisvoorziening ligt, de criteria 3 en 5 uit de Kennisgeving 2022 niet van toepassing zijn. Die criteria zijn alleen van toepassing ingeval een aanvullende voorziening is aangevraagd die is gesitueerd op het perceel van de basisvoorziening en die (dus) de in- en uitritten deelt met de basisvoorziening. De overige vijf criteria zijn in dit geval wel – cumulatief – van toepassing.
15. Hoewel dit door de minister beoogde onderscheid niet helder is gemaakt in de Kennisgeving 2022 of in het bestreden besluit, kan de rechtbank de door de minister gegeven uitleg van de criteria volgen. Daarvan uitgaande is volgens criterium 1 een vereiste dat gebruik moet worden gemaakt van de bestaande infrastructuur om te kwalificeren als aanvullende voorziening. Hieraan is voldaan omdat de voorziening is gesitueerd op de algemene parkeervoorziening, die bereikbaar is via bestaande in- en uitritten van de verzorgingsplaats. Gelet op het voorgaande heeft de minister voldoende gemotiveerd dat sprake is van een aanvullende voorziening. De beroepsgrond slaagt niet.
Veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
16. [eiseres] voert aan dat het laadstation niet voldoet aan de cluster-eis en dat het verkeersonveilig is. Bestuurders die de afslag naar het benzinestation hebben genomen, worden bij deze situatie gedwongen om tegen het verkeer in te rijden indien zij willen laden bij de aanvullende voorziening van [vergunninghouder] . [eiseres] voert verder aan dat het kenmerkend is voor Nederlandse verzorgingsplaatsen dat de energielaadpunten bereikbaar zijn via de ontsluiting van de basisvoorziening. De aan [vergunninghouder] verleende vergunning doorkruist daarmee het streven naar een eenduidig en uniform wegbeeld voor Nederlandse verzorgingsplaatsen en daarmee de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats en heeft hij zich daarbij mogen baseren op de verkeerskundige beoordeling van 13 oktober 2021, waarin ook een ritanalyse is opgenomen. Uit de beoordeling komt naar voren dat de weg zodanig is ingericht dat er geen verwarring kan ontstaan over de rijrichting. Door kruisende wegen onder een bepaalde hoek ten opzichte van elkaar aan te leggen, wordt de weggebruiker automatisch de juiste rijrichting ingestuurd bij keuzepunten. Het risico op spookrijden wordt gelet op de inrichting van de verzorgingsplaats als laag beoordeeld. De kans dat als gevolg daarvan een ongeval wordt veroorzaakt, is nog kleiner. Dit heeft enerzijds te maken met de relatief lage intensiteit op de verzorgingsplaats en anderzijds met de lage snelheid. Het tegen het verkeer in rijden is een bewuste keuze en die betreffende weggebruiker zal met een verhoogde alertheid handelen. Geconcludeerd wordt dat het toestaan van de gevraagde aanvullende voorziening geen reëel veiligheidsrisico meebrengt. De rechtbank stelt vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van de twee energielaadpunten niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
18. Het betoog van [eiseres] dat het toestaan van de twee energielaadpunten die niet bereikbaar zijn via de ontsluiting van de basisvoorziening, niet doelmatig is, volgt de rechtbank niet. Zoals de rechtbank hiervoor in overweging 15. heeft geoordeeld, hoeft de aanvullende voorziening immers niet bereikbaar te zijn via de in- en uitrit van de basisvoorziening. Op welke wijze het toestaan van de aanvullende voorziening het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats doorkruist, is de rechtbank ook daarom niet duidelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
19. De minister heeft aan [vergunninghouder] in redelijkheid een Wbr-vergunning kunnen verlenen.
20. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiseres] geen gelijk krijgt. [eiseres] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.