Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/5219
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. E.M. van Bennekom).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwlaag en dakterras op de locatie [adres 1] in Amsterdam.
Verweerder heeft deze aanvraag met een besluit van 27 juli 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 20 september 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Verweerder heeft op 6 april 2023 op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Is het verweerschrift in strijd met de goede procesorde ingediend?
1. Eiser heeft ter zitting een beroep gedaan op de goede procesorde, omdat het verweerschrift niet binnen de in artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde termijn van vier weken na het indienen van het beroep is ingediend.
2. De rechtbank overweegt dat het indienen van een verweerschrift volgens artikel 8:42 van Pro de Awb geen verplichting is. Slechts als de rechtbank om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in te dienen. Dat is in deze zaak echter niet het geval. Het verweerschrift is, met inachtneming van de in artikel 8:58 van Pro de Awb vermelde termijn van tien dagen, tijdig ingediend bij de rechtbank. Eiser heeft ook voldoende gelegenheid gehad om het verweerschrift te bestuderen en hierop tijdig ter zitting met een pleitnotitie kunnen reageren. Het verweerschrift is dan ook niet in strijd met de goede procesorde ingediend.
Aanleiding voor deze procedure
3. Op 27 juli 2021 heeft verweerder een omgevingsvergunning geweigerd voor het realiseren van een extra bouwlaag boven op de vierde verdieping op de locatie
[adres 1] in Amsterdam. Volgens verweerder voldoet het project namelijk niet aan de toetsingscriteria voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘planologisch strijdig gebruik’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, in samenhang gezien met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het bouwplan voldoet volgens verweerder niet aan de maximum bouwhoogte van
16,5 meter, zoals is opgenomen in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan, de planregels). Voor afwijking (op grond van artikel 25, sub a, onderdeel 6, van de planregels) is volgens verweerder geen ruimte omdat de aanvraag niet voldoet aan de uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen Museumkwartier en Valeriusbuurt (hierna: de uitvoeringsrichtlijnen).
16,5 meter, zoals is opgenomen in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan, de planregels). Voor afwijking (op grond van artikel 25, sub a, onderdeel 6, van de planregels) is volgens verweerder geen ruimte omdat de aanvraag niet voldoet aan de uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen Museumkwartier en Valeriusbuurt (hierna: de uitvoeringsrichtlijnen).
4. Met het bestreden besluit is verweerder bij deze afwijzing gebleven. Verweerder heeft aan die beslissing het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 september 2022 ten grondslag gelegd.
5. Eiser is het oneens met de afwijzing. Hij stelt onder meer dat hij de vergunning van rechtswege heeft verkregen en dat verweerder artikel 25, sub a, onderdeel 5, van de planregels had moeten toepassen bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning en niet onderdeel 6. Verder stelt eiser dat slechts sprake is van een overschrijding van 0,80 meter van de maximale bouwhoogte, dat verweerder gebruik had moeten maken van diens afwijkingsmogelijkheid en dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt of verweerder de omgevingsvergunning terecht geweigerd heeft. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omgevingsvergunning van rechtswege
8. Eiser stelt zich op het standpunt dat er voor het bestreden besluit geen plaats is, omdat hij een vergunning van rechtswege heeft verkregen. Verweerder heeft namelijk niet op tijd op zijn aanvraag beslist.
9. Ter onderbouwing van dit standpunt stelt eiser dat de termijn niet op de juiste wijze is opgeschort. Dit omdat verweerder de brief van 21 mei 2021, waarin de beslistermijn wordt opgeschort totdat er aanvullende stukken zijn aangeleverd die nodig zijn om de aanvraag te beoordelen, niet heeft gericht aan eiser. Volgens eiser zal verweerder moeten aantonen dat de brief juist verstuurd is. Daarbij stelt eiser dat uit deze brief volgt dat de termijn slechts is opgeschort tot 6 juli 2021, terwijl het primaire besluit op 29 juli 2021 is genomen.
10. Uit het procesdossier maakt de rechtbank op dat verweerder de onder 9 bedoelde brief per e-mail aan eiser en zijn toenmalige gemachtigde, [naam] , heeft gestuurd. Verweerder heeft toegelicht dat [naam] op 30 juni 2021 op deze brief ook gereageerd heeft door aanvullende gegevens in te dienen. De rechtbank stelt daarom vast dat de opschorting op juiste wijze is gebeurd.
11. De beslistermijn van acht weken is ingegaan op 31 maart 2021, de dag na ontvangst van de aanvraag op 30 maart 2021. Op 21 mei 2021 is de termijn verlengd met 6 weken tot een totale termijn van 14 weken (98 dagen). Deze termijn is opgeschort met ingang van
21 mei 2021, namelijk de dag na die waarop verweerder eiser heeft uitgenodigd de aanvraag aan te vullen. Op dat moment waren 44 dagen van de beslistermijn verstreken.
12. Verweerder merkt op dat de beslistermijn op 30 juni 2021 weer is gaan lopen. Pas op die datum beschikte verweerder over alle gegevens en bescheiden om een beslissing te nemen.
13. Op 30 juni 2021 resteerden nog 54 dagen van de beslistermijn. Deze liep dus op
23 augustus 2021 af. Op 27 juli 2021 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. De rechtbank oordeelt dan ook dat verweerder binnen de geldende beslistermijn op de aanvraag heeft beslist. Er is geen vergunning van rechtswege ontstaan.
Artikel 25, sub a, onderdeel 5 of onderdeel 6 van de planregels van toepassing?
14. Eiser voert aan dat artikel 25, sub a, onderdeel 5, van de planregels toegepast had moeten worden bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning en niet onderdeel 6. Verweerder zou ten onrechte uitgaan van een rangorde tussen de onderdelen 5 en 6. Uit onderdeel 5 volgt de planologische aanvaardbaarheid en verweerder had nauwelijks beoordelingsruimte de aangevraagde vergunning te weigeren, aldus eiser.
15. De rechtbank volgt verweerder in diens uitleg dat onderdeel 6 specifiek voor daklagen is opgesteld en dat deze regel van toepassing is bij de afweging of een daklaag dient te worden vergund. Dat daklagen niet worden uitgesloten in onderdeel 5 doet niet af aan het specifieke karakter van onderdeel 6. Verweerder heeft terecht getoetst aan onderdeel 6.
Moest verweerder afwijken van het bestemmingsplan?
16. Eiser stelt zich op het standpunt dat in het bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen en dat verweerder in een dergelijk geval nauwelijks beoordelingsruimte heeft de vergunning te weigeren. De rechtbank is dit niet met eiser eens. Zij legt dit hierna uit.
17. Verweerder heeft bij de keuze niet af te wijken van het bestemmingsplan verwezen naar de uitvoeringsrichtlijnen. Voorop staat dat verweerder de bevoegdheid heeft om beleidsregels op te stellen ten behoeve van de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. [1] Een bestemmingsplan is een wettelijk voorschrift. In het geldende bestemmingsplan is in artikel 25 van Pro de planregels een afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Eén van de voorwaarden waaronder de vergunning mag worden verleend is dat de bouwlaag geen onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld. [2] In de uitvoeringsrichtlijnen heeft verweerder uitgelegd wat voortaan onder onevenredige afbreuk aan het straat- en bebouwingsbeeld wordt verstaan. Nu het hier gaat om een uitleg van een wettelijk voorschrift bij het gebruik van een bevoegdheid, is verweerder bevoegd om daarover beleid te maken.
18. Uitvoeringsrichtlijn 3 van de uitvoeringsrichtlijnen is zo geformuleerd dat een extra bouwlaag op een pand als dat van eiser [3] geen onevenredige afbreuk betekent van het straat- en bebouwingsbeeld in de zin van artikel 25, sub a, onderdeel 6, van het bestemmingsplan, indien het aan de in deze richtlijn opgesomde voorwaarden voldoet. In het primaire besluit heeft verweerder uiteengezet waarom niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Eisers reactie dat het bouwplan slechts een overschrijding van 0,80 meter van de maximale toegestane bouwhoogte betreft en dat er voor het blok waar eisers woning is gelegen geen eenduidige, samenhangende hoogte voor de bebouwing is aan te geven, maken niet dat er aan de voorwaarden van de uitvoeringsrichtlijn 3 is voldaan. Verweerder is dan ook op juiste wijze tot de conclusie gekomen dat er bij de door eiser geplande daklaag sprake is van ‘onevenredige afbreuk’ van het straat- en bebouwingsbeeld in de zin van artikel 25, sub a onderdeel 6, van het bestemmingsplan.
Gelijkheidsbeginsel
19. Eiser voert aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu de bewoners van [adres 2] op grond van artikel 25, sub a, onderdeel 5, van de planregels wel een omgevingsvergunning hebben gekregen voor een vrijwel identiek bouwplan. Ook deze grond slaagt niet.
20. De bouwlaag met dakterras van [adres 2] is op grond van hetzelfde planologische regime vergund. Verweerder heeft echter toegelicht dat deze vergunning niet verleend had mogen worden en dat het toepassen van artikel 25, sub a, onderdeel 6, van de planregels bestendige praktijk is in het geval dat een bouwlaag wordt toegevoegd. De rechtbank overweegt dat hier weliswaar mogelijk sprake is van een vergelijkbaar geval, maar dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder een eenmaal gemaakte fout moet herhalen. [4] Nu verweerder hier meldt dat er een fout is gemaakt, kan reeds op die grond het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
Conclusie
21. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Boerhorst, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.C. Hummel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
(…)
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 4:15
1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt Pro de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of
b. de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is.
(…).
Artikel 4:20b
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
(…).
Artikel 8:42
1. Binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en dient het een verweerschrift in.
(…).
Artikel 8:58
1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.
(…).
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…);
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, (…) zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking.
Artikel 3.9
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
Regels bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
Artikel 1.26 Bouwlaag
Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van bijzondere bouwlagen.
Artikel 25 Algemene Pro afwijkingsregels
a. Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1 onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende bepalingen van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:
(…)
5. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten met maximaal 1,2 meter;
6. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten ten behoeve van een extra bouwlaag of het verbouwen van een bijzondere bouwlaag tot een bouwlaag met ten hoogste 3 meter, onder voorwaarden dat: door de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam een positief advies is gegeven en;
de bouwlaag ten dienste is van de functie wonen en;
de bouwlaag niet leidt tot een toename van het aantal woningen en;
de bouwlaag geen onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld en;
de bouwlaag geen onevenredige gevolgen heeft voor de daglichttoetreding van omliggende panden;
Uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen Museumkwartier en Valeriusbuurt
Uitvoeringsrichtlijn 3. Geen onevenredige afbreuk
Indien de toevoeging van een extra bouwlaag of een verbouwing van een bijzondere bouwlaag tot een bouwlaag aan ten minste de hieronder opgenomen uitgangspunten voldoet, wordt dit niet beschouwd als een ‘onevenredige afbreuk’ van het straat- en bebouwingsbeeld in de zin van artikel 25, sub a onder 6 van het bestemmingsplan:
1. Algemeen:
Voor alle gevallen geldt het volgende:
a. De bouw leidt niet tot meer dan vijf bovengrondse bouwlagen;
b. Op een kap kan geen extra bouwlaag worden gemaakt;
c. De extra bouwlaag moet dezelfde breedte hebben als het pand waarop hij wordt gebouwd; d. De extra bouwlaag mag de lijn, die vanuit het maaiveld van het achtererf de bestaande achtergevel aan de bovenkant onder een hoek van 45 graden snijdt, niet overschrijden.
e. Een extra bouwlaag binnen een architectuureenheid waarvoor geldt dat:
1. de naastgelegen architectuureenheid of –eenheden binnen een straatwand een bouwlaag hoger is of zijn dan het pand waarvoor de aanvraag is ingediend en
2. de onder 1 genoemde bouwlaag is opgetrokken vanuit de voorgevel is alleen toelaatbaar als deze extra bouwlaag ook vanuit de voorgevel wordt opgetrokken.
2.Specifiek per ordecategorie geldt het volgende:
2.1
bij orde 3 panden binnen stedenbouwkundige zone C en basisordepanden in stedenbouwkundige zone A of B waar sprake is van een gevarieerde hoogte in de desbetreffende straatwand (als onderdeel van het desbetreffende bouwblok),
a. is de meest voorkomende planologisch maximale bouwhoogte1 maatgevend;
b. geldt voor panden die op de waarderingskaart zijn aangeduid als behorend tot een architectuureenheid, alleen als eenheid mogen worden verhoogd;
c. geldt voor panden die op de waarderingskaart zijn aangeduid als deel van een spiegeling of symmetrie, dat de spiegeling en/of symmetrie moet worden behouden.