Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/3753
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. T.S.G. Staal),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Met een besluit van 11 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van een document op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Met een besluit van 8 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De gemachtigde van verweerder is vergezeld door [naam] . De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Op 30 augustus 2022 heeft de rechtbank het onderzoek heropend om te beslissen op het verzoek van verweerder om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft verder bepaald dat het onderzoek ter zitting op een nader te bepalen datum wordt voortgezet.
Bij de beslissing van 30 augustus 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat de weigering van de kennisneming van de zienswijzen van de drie derde belanghebbenden, behoudens een klein onderdeel van de zienswijze van belanghebbende 1 en persoonsgegevens, niet gerechtvaardigd is.
Bij brief van 7 oktober 2022 heeft verweerder te kennen gegeven het verzoek om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb te handhaven ten aanzien van de onderdelen van de zienswijzen waarvan de beperkte kennisneming rechtvaardig is geacht. Verweerder heeft daarbij twee versies van de zienswijze toegestuurd: een ongelakte, schone versie en een gelakte versie. De gelakte versie is aan de dossierstukken toegevoegd en aan eiseres doorgezonden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting hervat op 14 september 2023. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De gemachtigde van verweerder is vergezeld door [naam] .
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Op 27 november 2020 heeft eiseres bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eiseres heeft hierin verzocht om het concept rapport van het onderzoeksproject “Als de prooi de jager pakt” (het Wob-stuk). De Commissie Kennis en Onderzoek van de Politieonderwijsraad heeft in 2016 opdracht gegeven aan de onderzoeksbureaus Experts in Media en Maatschappij (EMMA) en Bureau voor Toegepast Veiligheidsonderzoek (BTVO) om te onderzoeken in hoeverre THOR-organisaties [1] in de Rotterdamse haven kwetsbaar zijn om door criminelen gebruikt te worden als facilitators van georganiseerde criminaliteit. De uitbesteding van het toegepast wetenschappelijk onderzoek vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de directeur van de Politieacademie.
Bij schriftelijke verklaring van 12 mei 2019 hebben de hoofdonderzoekers bekend gemaakt het onderzoeksrapport niet te publiceren, omdat zij de originele onderzoeksvragen onvoldoende hebben kunnen beantwoorden. De onderzoekers vinden dat zij vanuit wetenschappelijk perspectief en binnen het gegeven kader van een wetenschappelijke rapportage hun constateringen en adviezen niet kunnen onderbouwen op een manier die de gevoeligheid van het onderwerp volgens hen vergt.
1.2.
Met het primaire besluit heeft verweerder het Wob-verzoek afgewezen met een beroep op de weigeringsgrond uit artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob. Op het rapport waar eiseres om verzoekt rust een auteursrecht. De auteurs hebben niet ingestemd met de openbaarmaking van het rapport. Het openbaar maken van dit conceptrapport, terwijl de betrokken auteurs hiervoor geen toestemming hebben verleend in combinatie met het feit dat het om een concept-rapport gaat, maakt dat de auteurs van het rapport onevenredig zouden worden benadeeld bij de openbaarmaking hiervan.
1.3.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard, maar geen aanleiding gezien het primaire besluit te herroepen. Volgens verweerder betreft het Wob-stuk geen bestuurlijke aangelegenheid en valt het daarmee niet binnen het bereik van de Wob. Onderzoeksgegevens die met wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen, vallen niet onder de Wob. [2] Het gaat volgens verweerder in dit geval niet om een rapport dat is opgesteld in opdracht van een bestuursorgaan. Zelfs wanneer het wel een bestuurlijke aangelegenheid zou zijn, wijst verweerder het verzoek van eiseres ook af op grond van de Wob. [3] Volgens verweerder kan een onderzoeker er niet toe worden verplicht zijn onderzoek te publiceren. De onderzoekers hebben besloten geen toestemming te verlenen. Wanneer verweerder het rapport dan alsnog zou publiceren is daarmee onafhankelijke vrije wetenschapsbeoefening niet meer gewaarborgd. Dit weegt zwaarder dan het belang van de openbaarheid. Daarnaast worden ook de onderzoekers zelf benadeeld met de openbaarmaking. Zij hebben zelf verklaard het onderzoek niet te willen publiceren omdat het rapport niet voldeed aan de wetenschappelijk eisen. Voorts weegt verweerder mee dat het een stuk betreft waar auteursrecht op berust. Hoewel het auteursrecht niet doorslaggevend is voor de onthouding, is dit wel relevant voor een Wob-verzoek.
Standpunt van eiseres
2.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat er in dit geval wel sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. In de uitspraken van de Afdeling waar verweerder naar heeft verwezen gaat het om een Wob-verzoek gericht aan een wetenschappelijke instelling [4] . Dit is hier niet het geval. Dit verzoek is gericht aan een ministerie. Daarnaast is het onderzoek niet verricht binnen een wetenschappelijke instelling, maar door twee onderzoeksbureaus en betreft het niet een onderzoek met louter wetenschappelijk oogmerk.
2.2
Eiseres voert aan dat in de wetenschappelijk integriteitscode niet uitdrukkelijk staat dat wetenschappers ten alle tijden volledige autonomie hebben over de publicatie van hun onderzoek. De wetenschappers hebben in dit geval een rapport geschreven in de hoedanigheid van onderzoekers bij private onderzoeksbureaus, namelijk BVTO en EMMA. Dit zijn ten eerste geen wetenschappelijk instellingen en daarnaast betreft het concept-rapport geen academisch paper of artikel. Het is daarom de vraag of de Nederlandse Gedragscode voor Wetenschappelijke Integriteit wel van toepassing is op deze situatie.
2.2
Voorts stelt eiseres dat de beslissing door de auteurs om het rapport niet te publiceren niet autonoom is genomen. Er zijn bij het opstellen van het rapport meerdere versies voorgelegd aan de opdrachtgever. Deze versies waren kennelijk al voldoende om te publiceren. De laatste versie waar het Wob-verzoek op ziet, was al zeer dichtbij het definitieve rapport. De feedback die toen nog is gegeven door de begeleidingscommissie betrof slechts de structuur en de lengte van het rapport. Nergens blijkt uit dat de onderzoekers zelf twijfelde over de wetenschappelijk kwaliteit van het rapport. Kort daarna kwam het besluit om het rapport niet te publiceren. In relatief korte tijd moet er iets zijn gebeurd buiten de onderzoekers waardoor zij, mogelijk door druk van buitenaf, niet willen publiceren.
2.3.
Eiseres stelt verder dat het besluit om niet te publiceren vooral gelegen is in niet-wetenschappelijke overwegingen. Volgens eiseres is door de voorzitter van de begeleidingscommissie druk gelegd op de auteurs om niet te publiceren. De reden om niet te publiceren betreft alleen het beschermen van de reputatie van overheidsdiensten. Het lijden van reputatieschade door overheidsinstanties is geen gerechtvaardigde grond om een Wob-verzoek of te wijzen.
Standpunt van verweerder
3.1.
Verweerder stelt dat, anders dan eiseres stelt, geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Het rapport berust slechts onder de minister maar is verder met wetenschappelijk oogmerk opgesteld. Of dit is gedaan door een wetenschappelijke instelling is niet doorslaggevend. Onderzoek kan ook buiten wetenschappelijke instellingen worden gedaan. Het onderzoek is gedaan door een bureau voor toegepast wetenschappelijk onderzoek in opdracht van de Politieacademie.
3.2.
Verweerder stelt zich op het punt dat ook private onderzoeksbureaus de Nederlands gedragscode voor wetenschappelijk integriteit kunnen onderschrijven op grond van artikel 1.1, zevende lid, van die gedragscode. Bovendien is uitdrukkelijk verzocht om wetenschappelijk onderzoek te doen. Indien tegen de wil van de onderzoekers het rapport alsnog openbaar zou worden gemaakt doet dit te veel afbreuk aan hun onafhankelijkheid.
3.3.
Voorts stelt verweerder dat de stelling van eiseres dat de onderzoekers onder druk zijn gezet het rapport niet te publiceren slechts speculatie is en dat dit niet is onderbouwd. Daarnaast hebben de onderzoekers niet alleen geweigerd het rapport te publiceren omdat dit de reputatie van overheidsinstanties zou schaden. De reden voor afwijzing is gelegen in de omstandigheid dat zij gezien de gevoeligheid van het onderwerp uiteindelijk onvoldoende in staat waren hun conclusies en bevindingen te onderbouwen. De onderzoekers hebben herhaaldelijk te kennen gegeven zich te verzetten tegen de publicatie van het conceptrapport. Dit hebben zij ook aangegeven in hun zienswijze van 12 mei 2019.
Wet open overheid
4. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het bestreden besluit is van 10 mei 2021, dus vóór 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wob nog van toepassing is.
Het oordeel van de rechtbank
5.1.
In geschil is de vraag of verweerder terecht het Wob-verzoek van eiseres heeft afgewezen om het concept rapport van het onderzoeksproject “Als de prooi de jager pakt” openbaar te maken.
5.2.
Op basis van hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd kunnen de volgende vragen worden geformuleerd die door de rechtbank dienen te worden beantwoord.
Ziet het rapport op een bestuurlijke aangelegenheid?
Is er sprake van louter wetenschappelijk onderzoek?
Is de gedragscode wetenschappelijke integriteit van toepassing?
Staat het auteursrecht in de weg aan openbaarmaking?
Is er sprake van onnodig onredelijke benadeling van de onderzoekers dan wel van de staat?
Ziet het rapport op een bestuurlijke aangelegenheid?
6. De Politie Onderwijsraad is de opdrachtgever voor het onderzoek. Dit orgaan is een wettelijk adviesorgaan van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Dit ministerie is (mede) verantwoordelijk voor de bestrijding van misdrijven die worden gepleegd in de Rotterdamse haven. De dienst Douane valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën. De bestrijding van invoer van verdovende middelen via de Rotterdamse haven is van openbare orde waarbij de eindverantwoordelijkheid ligt bij de twee genoemde ministeries waarbij sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid over het gevoerde beleid. Het onderzoek ziet ook op organisaties die een publieke taak uitoefenen. Dit betekent dat een onderzoeksrapport dat ziet op de bestrijding van invoer van verdovende middelen via de Rotterdamse haven ziet op een bestuurlijke aangelegenheid.
Is er sprake van louter wetenschappelijk onderzoek?
7. In de zaak Raad van bestuur NWO/Bureau Jansen en Janssen (ECLI:RVS:2018:321) heeft de Afdeling beslist dat onderzoeksgegevens die louter in het kader van wetenschappelijk onderzoek tot stand zijn gekomen niet onder de Wob vallen. Eiseres heeft aangevoerd dat het haar niet is te doen om onderzoeksgegevens die ten grondslag liggen aan het rapport waardoor deze uitspraak in deze casus niet aan de orde is. De rechtbank deelt dit standpunt van eiseres. Er is verder geen sprake van een louter wetenschappelijk onderzoek. Er is sprake van een feitenonderzoek. Dat bij dit onderzoek sprake is van toepassing van wetenschappelijke methodieken maakt het nog niet een louter wetenschappelijk onderzoek.
Is de gedragscode wetenschappelijke integriteit van toepassing?
8. Met name de onderzoekers hebben als derde belanghebbenden in hun zienswijze een beroep gedaan op deze gedragscode. De gedragscode zou in de weg staan aan openbaring in het kader van de Wob. Hierboven is door de rechtbank al beslist dat er geen sprake is van louter wetenschappelijk onderzoek. Er is in feite sprake van een feitenonderzoek dat is uitgevoerd door wetenschappers. Dit enkele feit maakt het onderzoek nog geen wetenschappelijk onderzoek waarop de gedragscode van toepassing is. Een dergelijk onderzoek kan immers ook worden uitgevoerd door niet wetenschappers. Zie bijvoorbeeld het recente onderzoek over hetzelfde onderwerp dat is uitgevoerd door een accountantskantoor. Bovendien is het maar de vraag of de onderzoekers het onderzoek wel hebben uitgevoerd als wetenschapper. Tot slot gaat de wettelijk verplichte openbaarheid als uitgangspunt van de Wob boven een gedragscode. De gedragscode is niet van toepassing.
Staat het auteursrecht in de weg aan openbaarmaking?
9. Het auteursrecht sec kan niet in de weg staan aan openbaarmaking op basis van de Wob. Het auteursrecht kan echter in het geheel van de totale belangafweging wel een rol spelen. Anders gezegd: als enige grond geldt het auteursrecht niet, maar in samenhang met andere gronden kan het wel een rol spelen bij de belangenafweging.
Is er sprake van onnodig onredelijke benadeling van de onderzoekers dan wel van de staat?
10.1.
De kern van het betoog van eiseres komt er op neer dat er een sterk vermoeden is dat het rapport “onder de pet” moest worden gehouden vanwege de economische belangen van de Rotterdamse haven. Niet het gebrek aan wetenschappelijke kwaliteit van het rapport, maar de inhoud van het rapport is volgens eiseres vermoedelijk de werkelijke reden voor het niet openbaar maken van het rapport. De keuze tot niet publicatie van het rapport zou geen eigen keuze zijn geweest, maar een afgedwongen keuze.
10.2.
Op basis van de gedingstukken voor lezing van het rapport kon de rechtbank eiseres volgen in dat vermoeden. Met name al hetgeen door [professor] is aangevoerd in de hoorzitting bij de Tweede Kamer doet vermoeden dat er mogelijk meer heeft gespeeld dan alleen het gebrek aan kwaliteit van het rapport.
10.3.
Echter, na lezing van het rapport kan de rechtbank geen enkele andere conclusie trekken dan dat het ontbreken van feitelijke onderbouwing van aannames en conclusies de enige reden is om niet tot publicatie over te gaan. Vanuit de begeleidingscommissie zijn een groot aantal opmerkingen gemaakt en kanttekeningen geplaatst die er in de kern op neer komen dat de onderzoekers veel te veel stellen en suggereren zonder feitelijke onderbouwing of verifieerbare bronvermelding. De rechtbank heeft na lezing van het rapport geen enkele reden om te vermoeden dat er een andere reden is om het rapport niet te publiceren. De rechtbank heeft ook geen twijfel ten aanzien van juistheid van de kritische kanttekeningen vanuit de begeleidingscommissie. Het enkele feit dat deze kritische kanttekeningen blijkbaar pas in de eindfase van het rapport zijn geuit maakt dat niet anders.
10.4.
De vraag is of de deze fundamentele kritiek op de inhoud van het rapport een onnodig onredelijke benadeling van de onderzoekers oplevert. De rechtbank is van oordeel dat mede in samenhang met het auteursrecht dat wel degelijk het geval is. Openbaarmaking van het rapport dat door de onderzoekers en de begeleidingscommissie op inhoudelijke gronden niet geschikt is geacht voor publicatie zal de onderzoekers wel degelijk schaden in hun toekomstige positie als onderzoekers. Zij hebben begrijpelijk en terecht verzet tegen publicatie van het onderzoeksrapport.
10.5.
In het licht van het beroep op artikel 10 van Pro het EVRM [5] merkt de rechtbank op dat het rapport, vooral door het totale gebrek aan medewerking van de diverse actoren in de Rotterdamse haven, waaronder de dienst Douane, feitelijk geen enkele nieuwswaarde heeft in het kader van de controlerende taak die de journalistiek heeft. Dat er sprake was van een totaal gebrek aan medewerking was al kenbaar gemaakt in de berichtgeving van de onderzoekers over de reden waarom niet tot publicatie van het onderzoeksrapport is overgegaan.
Conclusie
11. Het bestreden besluit is op goede gronden genomen.
12. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, rechter, in aanwezigheid van
mr.N. Galjee-Melehi griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
mr.N. Galjee-Melehi griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
14 oktober 2023
griffier
rechter(buiten staat te ondertekenen)
fschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.