Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/4719
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [naam 6] ., uit Bussum, eiseres
en
Waternet, namens het dagelijks bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Herczog, werkzaam bij Waternet).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het door verweerder op 20 juni 2023 vastgestelde dijkverbeteringsplan [plaats 1] .
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres haar bestuurder [naam 1] en namens verweerder zijn gemachtigde, [naam 2] (projectmanager), [naam 3] (specialist-waterkering), [naam 4] (specialist ecologie) en [naam 5] (juridisch medewerker bij het dijkverbeteringsproject).
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid tot vaststelling van het dijkverbeteringsplan [plaats 1] is overgegaan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Vooraf
3. Verweerder is beheerder van de dijk [plaats 1] (de dijk). De dijk is 916 meter lang en beschermt de polder Het [plek 1] tegen het hoge water uit [plek 2] Het dijktraject ligt tussen het Amsterdam Rijnkanaal en de Vecht. De dijk ligt bij het Fort [naam 7] , ten zuiden van [plaats 2] . De dijk kan worden opgedeeld in twee delen: [deel 1] en [deel 2] . Het projectgebied betreft grond in eigendom van de stichting Natuurmonumenten en behoort tevens tot het Rijksmonument Fort [naam 7] . Het Fort is onderdeel van de Nieuwe Hollandse Waterlinie. Deze verdedigingslinie is in 2021 opgenomen in de Werelderfgoedlijst van UNESCO [1] .
4. Uit toetsing van de dijk is gebleken dat de dijk niet voldoet aan de veiligheidseisen omdat deze niet overal hoog genoeg is. Doel van verweerder is om de dijk weer te laten voldoen aan de gestelde eisen vanuit waterveiligheid en de wensen van Natuurmonumenten en UNESCO daarbij te betrekken. Om dit te verwezenlijken heeft verweerder het projectplan [plaats 1] (het dijkverbeteringsplan) opgesteld.
5. Eiseres is eigenaar van de buitenplaats [naam 6] , ten zuiden van de dijk. De buitenplaats bestaat uit een rijksmonumentaal park met boerderij.
6. Op 19 juli 2022 heeft verweerder een ontwerp dijkverbeteringsplan vastgesteld. Eiseres heeft een zienswijze tegen dit plan ingediend. Op 20 juni 2023 is het dijkverbeteringsplan gewijzigd vastgesteld. Tegen die vaststelling heeft eiseres beroep ingesteld.
Standpunt van eiseres
7. Eiseres deelt het standpunt van verweerder dat de dijk verbeterd moet worden, maar is het met het dijkverbeteringsplan zoals verweerder dit nu heeft vastgesteld niet eens. Eiseres voert aan dat het dijkverbeteringsplan onzorgvuldig tot stand gekomen is, omdat haar belang hierin onvoldoende is meegenomen, en dat het dijkverbeteringsplan niet veilig genoeg is. Het plan gaat uit van een faalkans van 1:100 (één overstroming per honderd jaar), maar die kans is te hoog. Gemiddeld ligt de faalkans in Nederland op 1:1.000 en in [plaats 3] zelfs op 1:10.000. Verder is eiseres het niet eens met de door verweerder gekozen variant voor het verbeteren van de dijk. In eerste instantie koos verweerder voor de cultuurhistorische variant en daar kon eiseres zich in vinden. Later heeft verweerder daarin een andere keuze gemaakt. Eiseres voert aan dat verweerder het belang van een goede ecologische toestand te zwaar heeft aangezet ten opzichte van optimale dijkveiligheid. Volgens eiseres moet verweerder gebruik maken van geotextiel in [deel 2] . Muskusratten graven gangen en die hebben grote invloed op de dijkveiligheid. Dat is ten onrechte niet in de dijksterkteberekeningen meegenomen. Geotextiel gaat deze graverij tegen. Eiseres is het verder niet eens met de door verweerder gekozen beplanting. Volgens eiseres zorgt de gekozen aanplant voor een slappe dijk. Ook is de aanplant van de knotwilg historisch onjuist en brengt deze bij gebrek aan onderhoud een verhoogd waterveiligheidsrisico met zich. Eiseres voert verder aan dat het dijkverbeteringsplan niets vermeldt over de graszaadkeuze, dat drie bomen verwijderd worden omdat deze te gevaarlijk zijn, dat het niet verwijderen van alle boomwortels leidt tot een instabiele bodem en dat wel degelijk overal bloemen geplant kunnen worden. Daarnaast kan eiseres zich niet vinden in het uit het water trekken van bestaande oeverpalen. Eiseres vindt dat er paaltjes aangebracht moeten worden die net boven de dijk uitsteken, met daar achter diep ingegraven geotextiel. Ten slotte voert eiseres aan dat het bestaande hek tussen de dijk en het weiland van eiseres moet blijven bestaan, dat er geen fietswerende maatregel mag komen en dat een onderbouwing ten aanzien van de telecomkabels onder het werkgebied ontbreekt.
Overwegingen
8. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het verweerder bij het vaststellen van een projectplan beleidsvrijheid toekomt. Daarbij is het aan het bevoegd gezag om alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter moet zich bij de toetsing van het projectplan aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beperken tot de vraag of het bevoegd gezag in redelijkheid het projectplan heeft kunnen vaststellen. De rechtbank moet op grond van hetgeen eiseres heeft aangevoerd beoordelen of aanleiding bestaat voor het oordeel dat het dijkverbeteringsplan in strijd met het algemeen belang is of dat de vaststelling daarvan niet getuigt van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht. [2]
Veiligheid van de dijk
9. De rechtbank overweegt dat bij het verbeteren van regionale waterkeringen onderscheid wordt gemaakt in vijf veiligheidsklassen, waarbij klasse I de laagste veiligheidsnorm heeft en klasse V de hoogste. De provincies stellen deze normen vast en zien erop toe dat de waterschappen eraan voldoen. De veiligheidsklassen zijn gekoppeld aan de directe economische gevolgen van een overstroming. Voor de dijk gaat verweerder uit van veiligheidsklasse III, dat wil zeggen van een faalkans van 1:100. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het bestuur van verweerder heeft besloten dat alle keringen in zijn gebied ten minste onder klasse III vallen. Zonder dat besluit zou de dijk volgens verweerder waarschijnlijk in een lagere veiligheidsklasse zijn gevallen. Verweerder heeft er verder op gewezen dat om in klasse IV te vallen, een klasse hoger waarin een lagere faalkans wordt geaccepteerd, sprake moet zijn van een potentiële economische schade van meer dan
€ 160.000.000. Die drempel wordt niet gehaald.
€ 160.000.000. Die drempel wordt niet gehaald.
10. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat verweerder uitgaat van een te hoge faalkans. Niet ter discussie staat dat conform de door verweerder gehanteerde indelingsmethode is uitgegaan van klasse III. Het feit dat de buitenplaats van eiseres een rijksmonumentaal park betreft is geen dringende reden om van die door verweerder gehanteerde indelingsmethode af te wijken. Daarbij acht de rechtbank van belang dat indien zich schade voordoet, eiseres bij verweerder een verzoek om schadevergoeding kan indienen. De rechtbank acht de afweging die verweerder heeft gemaakt redelijk.
Variantenkeuze
11. Bij het herstellen van de dijk heeft verweerder verschillende varianten afgewogen. Voor het dijkvak Nieuwe Wetering heeft verweerder gekozen voor de variant “ophogen in grond”. Voor dijkvak [deel 2] heeft verweerder een variantennota laten opstellen, waarin verschillende varianten tegen elkaar afgewogen worden. Variant 1 (“ophogen in grond – cultuurhistorie”) houdt in dat door het aanbrengen van een harde overgang tussen water en oever cultuurhistorische waarden worden teruggebracht in het ensemble van Fort [naam 7] . Variant 2 (“ophogen in grond – natuur”) houdt in dat de dijk wordt opgehoogd tot de benodigde hoogte (NAP +0,45m). Deze variant kenmerkt zich door het realiseren van een natuurvriendelijke oever over de gehele lengte van het traject, met als doel om de natuur- en KRW [3] -waarden te versterken. De cultuurhistorische waarden worden door deze variant niet hersteld. In de variantennota wordt geadviseerd om de dijk te versterken met toepassing van variant 1.
12. In het dijkverbeteringsplan heeft verweerder dit advies niet gevolgd en gekozen voor variant 2, met enkele aanpassingen. Verweerder heeft toegelicht dat in de Variantennota onvoldoende rekening is gehouden met de KRW-doelen die in 2027 behaald moeten worden. De KRW is in 2000 van kracht geworden en heeft als doel de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater in Europa te waarborgen. Daar staat tegenover dat een natuurvriendelijke oever door de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, provincie Utrecht, gemeente Stichtse Vecht en stichting MooiSticht als een te rigoureuze ingreep in de cultuurhistorische omgeving werd gezien. Dit is gebleken uit een overleg waarin verweerder de plannen heeft toegelicht. Verweerder heeft vervolgens gekozen voor een tussenvariant en in plaats van een natuurvriendelijke oever (van zes meter breed) gekozen voor een steiler buitentalud met een helling van 1:1,5. Met die wijziging wordt volgens verweerder zowel met het belang van de cultuurhistorische waarden van het Fort, als met het belang van de waterkwaliteit voldoende rekening gehouden.
13. Eiseres voert aan dat geen overleg heeft plaatsgevonden met haar over het uiteindelijk vastgestelde dijkverbeteringsplan. De rechtbank overweegt dat op 7 juli 2022 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen eiseres en verweerder, met als doel om alle waterhuishoudkundige bezwaren op en rondom de buitenplaats [naam 6] te inventariseren. Tijdens dat overleg heeft verweerder aangegeven dat de cultuurhistorische variant opzij is gelegd ten gunste van het behalen van natuurdoelstellingen. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat eiseres een zienswijze kan indienen tegen het vast te stellen ontwerp dijkverbeteringsplan. Dit heeft eiseres gedaan. Verweerder heeft hier een reactie op gegeven en de zienswijze meegenomen in de totstandkoming van het definitieve dijkverbeteringsplan. Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat verweerder aanvullend met eiseres in overleg had moeten treden.
14. Over het aanbrengen van geotextiel heeft verweerder op de zitting toegelicht dat geotextiel vaak wordt toegepast bij het aanbrengen van beschoeiing. Het geotextiel voorkomt dan dat uit de door beschoeiing aangebrachte kieren grond wegspoelt. In dit geval wordt geen beschoeiing aangebracht. Dan is het aanbrengen van geotextiel niet nodig en brengt het onnodig hoge kosten met zich. Volgens verweerder maakt de aanwezigheid van de muskusrat evenmin dat geotextiel moet worden aangebracht. Jaarlijks vindt een visuele inspectieronde plaats op dierlijke graverij en momenteel is de situatie onder controle. Indien nodig kunnen de muskusratten bestreden worden met vallen. Op deze manier wordt de aanwezigheid van de muskusratten gecontroleerd en beheerd. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat verweerder dit beheer niet nakomt, ligt het op haar weg om te zijner tijd om handhaving te verzoeken. De enkele (niet onderbouwde) verwachting van eiseres dat verweerder onvoldoende beheer uitvoert op de dijk is voor de rechtbank onvoldoende om te oordelen dat verweerder het dijkverbeteringsplan niet op deze wijze had mogen vaststellen.
15. Eiseres heeft aangevoerd dat een taludhelling van 1:1,5 niet voldoet aan de norm die daarvoor in de Handreiking natuurvriendelijke oevers van het STOWA [4] gesteld wordt. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat een talud met een helling van ten minste 1:1 voldoende is om de KRW-doelen te behalen. In sommige gevallen kan het zijn dat er meer doelen behaald moeten worden, bijvoorbeeld toename van biodiversiteit. In dat geval wordt een natuurvriendelijke oever aangelegd. Een natuurvriendelijke oever biedt ruimte voor een brede rietstrook, terwijl een buitentalud van 1:1,5 ruimte biedt voor een smalle rietkraag. Voor de dijk geldt geen aanvullende doelstelling die een breder talud vereist. Verweerder legt dan ook geen natuurvriendelijke oever aan, zodat de norm in de Handreiking van het STOWA niet van toepassing is. Verweerder heeft bij de verbetering van de dijk als uitgangspunt gehanteerd dat deze een standaard oever heeft, die voldoet aan de KRW- en dijkveiligheidseisen, voldoende begroeiing heeft en past binnen het cultuurhistorisch beeld. Met een taludhelling van 1:1,5 worden de KRW-doelstellingen behaald en kan aan de overige uitgangspunten worden voldaan. Verweerders keuze om aan de KRW-doelstellingen te willen voldoen en niet te kiezen voor een natuurvriendelijke oever acht de rechtbank redelijk.
16. Wat betreft de oeverpalen heeft verweerder toegelicht dat de beschoeiing bij [deel 2] ter plaatse van de overgang van [deel 2] naar [deel 1] wordt vervangen omdat deze verrot is. Hier komt een houten damplankenbeschoeiing voor in de plaats. De overige losse oeverpalen langs [deel 2] blijven staan. Volgens verweerder vormt een oever met beschoeiing en geotextiel geen geschikt alternatief, omdat er dan geen natuurlijke overgang op de waterlijn is waarop de vegetatie en de bijbehorende fauna zich kan vestigen. Dat is schadelijk voor de ecologische toestand en in strijd met de KRW-doelen. Verweerder heeft aangegeven dat alleen een beschoeiing kan worden toegestaan als deze om zwaarwegende redenen technisch noodzakelijk is. Een zwaarwegende technische reden is hier volgens verweerder niet aanwezig, omdat de dijk ook zonder beschoeiing aan de veiligheidseisen zal voldoen. De keuze van verweerder om alleen beschoeiing aan te brengen als dit om zwaarwegende redenen technisch noodzakelijk is acht de rechtbank redelijk.
17. Het standpunt van eiseres dat de aanplanting van de knotwilg historisch onjuist is, wordt weerlegd door de ‘Rapportage beplanting Fort [naam 7] ’ die verweerder heeft laten opstellen. In die rapportage staat dat op de bermen vaak gekozen werd voor knotwilgen. Eiseres heeft dit op de zitting betwist, maar heeft dit niet onderbouwd met een rapport van een deskundige. Ditzelfde geldt voor haar standpunten over de overige beplanting en de kap van de bomen.
18. Daargelaten of de fietswerende maatregel, de telecomkabels en het hek onderdeel uitmaken van het dijkverbeteringsplan, geldt dat de fietswerende maatregel verdwijnt, de telecomkabels blijven liggen en het hek wordt teruggeplaatst. De gronden van eiseres hierover kunnen dus niet tot vernietiging van het dijkverbeteringsplan leiden.
19. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder in redelijkheid tot de door hem gekozen variant voor het verbeteren van de dijk gekomen. Verweerder heeft een afweging gemaakt waarin hij zowel de KRW-doelen, de cultuurhistorische waarden van het Fort als de veiligheid van de dijk heeft betrokken. Die belangenafweging acht de rechtbank zorgvuldig en niet gebleken is dat verweerder daarbij van onjuistheden is uitgegaan.
Conclusie en gevolgen
20. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het dijkverbeteringsplan in strijd is met het algemeen belang of dat de vaststelling daarvan niet getuigt van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht.
21. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat bij deze uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzitter, en mr. G.W.J. Harten en
mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr.C.J. van ‘t Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024.
mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr.C.J. van ‘t Hoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.