Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/552
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juni 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. E.D. Mensing van Charante).
Inleiding
Bij besluit van 29 december 2022 (het primaire besluit I) heeft verweerder de herhaalde aanvraag van eiseres om noodopvang voor dakloze gezinnen in Amsterdam (hierna: noodopvang) afgewezen.
Bij besluit van 4 januari 2023 (het primaire besluit II) heeft verweerder de herhaalde aanvraag van eiseres om maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 afgewezen.
Bij besluit van 27 november 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres gericht tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2024. Op de zitting is eiseres verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen: mr. F.M.E. Schuttenhelm, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
Overwegingen
Inleiding en achtergrond
1.1.
Het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de noodopvang en maatschappelijke opvang is op de zitting van 11 maart 2024 gelijktijdig (maar niet gevoegd) behandeld met een beroep van eiseres in een andere zaak (met procedurenummer 24/1732). In deze andere zaak gaat het om de afwijzing door verweerder van een aanvraag van eiseres om een urgentieverklaring op grond van de Huisvestingswet (HvW).Wat de beide procedures gemeen hebben is dat hierin telkens (het gebrek aan) huisvesting van eiseres en haar kinderen centraal staat.
1.2.
In Amsterdam en omstreken is sprake van een groot tekort aan betaalbare sociale huurwoningen. Er gelden lange wachttijden om in aanmerking te komen voor een dergelijke woning. De gemeente kan met een urgentieverklaring voorrang verlenen op de wachtlijst, maar ook het aantal urgentieverklaringen is in verhouding tot het aantal beschikbare sociale huurwoningen groot. Het beleid in de gemeente Amsterdam voor het toekennen van voorrang op andere woningzoekenden is om die reden heel strikt. Het is vooral gericht op Amsterdamse gezinnen met kinderen die door overmacht dakloos zijn of dreigen te worden en op personen met ernstige medische problemen, gerelateerd aan de woonsituatie.
1.3.
Daarnaast worden door personen die dakloos zijn of dreigen te worden regelmatig aanvragen gedaan voor maatschappelijke opvang op grond van de Wet Maatschappelijke Opvang (WMO), of voor noodopvang. Ook eiseres heeft dit gedaan. De opvang op grond van de WMO is echter als zodanig niet bedoeld om het tekort aan woonruimte op te lossen. Als mensen die dakloos zijn of dreigen te worden voldoende ‘zelfredzaam’ zijn, behoren zij in beginsel niet tot de doelgroep van de WMO [1] .
1.4.
Verweerder heeft tenslotte als algemene voorziening de noodopvang ingericht. De noodopvang is bedoeld voor Amsterdamse gezinnen die door onvoorziene omstandigheden hun woning kwijtraken en die van de noodopvang gebruik kunnen maken om vanuit daar een meer structurele woonoplossing te vinden. Ook hier is sprake van een tekort aan opvangplaatsen en strikte voorwaarden. De bedoeling is dat de noodopvang fungeert als tijdelijke opvang voor een kortere periode, maar de doorstroom stagneert en gezinnen – zoals het gezin van eiseres – blijven feitelijk gedurende lange periodes in de noodopvang.
1.5.
In deze procedure ligt de vraag voor, of verweerder tegen deze achtergrond de aanvragen van eiseres om maatschappelijke opvang en noodopvang heeft mogen afwijzen. In de gelijktijdig behandelde procedure met nummer 23/1732 ligt de vraag voor, of verweerder heeft kunnen komen tot een weigering van de aanvraag van eiseres om een urgentieverklaring. Hierover zal heden in een afzonderlijke uitspraak worden beslist.
1.6.
In beide procedures speelt een niet onbelangrijke rol dat bij de situatie van eiseres – zoals in veel andere gevallen – minderjarige kinderen betrokken zijn. Ieder kind heeft op grond van het IRVK [2] het recht op een toereikende levensstandaard. Dit recht omvat tevens het recht op adequate huisvesting [3] . De vraag die in beide procedures voorligt is daarom óók of verweerder telkens de belangen van de kinderen voldoende bij de totstandkoming van de besluiten heeft betrokken.
Situatie van eiseres
2.1.
Eiseres heeft in het verleden enige tijd in het buitenland gewoond. Zij is in 2013 uitgeschreven uit de Basisregistratie Personen (BRP). In 2017 is zij naar Nederland teruggekomen. Eiseres heeft zich in 2018 als niet-ingezetene ingeschreven in de BRP en sinds 1 augustus 2019 ontvangt eiseres een bijstandsuitkering en heeft zij een postadres van de gemeente aan de [adres] . Op [geboortedatum 1] 2020 is haar eerste zoon, [naam 6] , geboren.
2.2.
Eiseres is per 5 november 2020 met haar zoontje [naam 6] toegelaten tot de noodopvang. Tijdens het verblijf in de noodopvang, op [geboortedatum 2] 2021, is zij bevallen van haar tweede zoon, [naam 7] .
2.3.
Verweerder heeft bij besluit van 29 december 2021, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 18 februari 2022, bepaald dat eiseres de noodopvang moest verlaten.
2.4.
Op 3 oktober 2022 heeft eiseres een aanvraag voor een urgentieverklaring ingediend, waarop het beroep van eiseres in de procedure met nummer AMS 23/1732 ziet. De aanvraag is door verweerder afgewezen, omdat eiseres niet voorafgaand aan de aanvraag vier jaar in Amsterdam heeft gewoond (bindingseis) en zij naar Amsterdam is gekomen en een gezin heeft gesticht zonder te beschikken over passende woonruimte.
Op 19 december 2022 heeft eiseres een (herhaalde) aanvraag ingediend voor maatschappelijke opvang en noodopvang. Verweerder heeft deze aanvragen afgewezen, omdat eiseres enerzijds zelfredzaam is en anderzijds vanwege het gebrek aan binding met Amsterdam niet voldoet aan de voorwaarden voor toelating tot de noodopvang. Het beroep van eiseres dat in deze uitspraak aan de orde is, richt zich tegen deze afwijzingen.
2.6.
De noodopvang is op 18 december 2023 feitelijk beëindigd. Eiseres kwam die dag op straat te staan. De kinderen zijn diezelfde dag door de kinderrechter voorlopig onder toezicht gesteld van Jeugdbescherming Regio Amsterdam (JBRA). Tevens is een machtiging tot uithuisplaatsing in een crisis pleeggezin verleend. Per 27 december 2023 zijn zij door de kinderrechter voorlopig bij oma (de moeder van eiseres) geplaatst.
Juridisch kader
3. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage.
Beoordeling door de rechtbank
4.1.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij, hoewel het gaat om herhaalde aanvragen, de aanvragen van eiseres niet met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft willen afwijzen, maar beoogd heeft te komen tot een volledige inhoudelijke beoordeling van de voorliggende aanvragen. De rechtbank volgt verweerder hierin.
4.2.
De rechtbank acht het beroep tegen het bestreden besluit gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Maatschappelijke opvang
5.1.
Verweerder heeft de aanvraag van eiseres om maatschappelijke opvang afgewezen, omdat er geen sprake is van een zelfredzaamheidsprobleem waarvoor een traject in de maatschappelijke opvang nodig is. De voornaamste hulpvraag van eiseres is het vinden van huisvesting. Verweerder verwijst ook naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 september 2022, die heeft geoordeeld dat verweerder de aanvraag van eiseres voor maatschappelijke opvang terecht heeft afgewezen omdat eiseres zelfredzaam is, en daarnaast de geboden noodopvang mocht beëindigen. Verweerder werpt eiseres tegen dat zij maar beperkt heeft meegewerkt aan een persoonlijkheidsonderzoek, en stelt dat er ook naar aanleiding van een door eiseres ingebrachte brief van haar psycholoog geen aanleiding bestaat om een deskundigenadvies te vragen. Volgens verweerder wil de omstandigheid dat eiseres veel stress en hierdoor beperkingen ervaart, niet zeggen dat zij zich hierdoor niet in de samenleving kan handhaven. Eiseres wordt in staat geacht haarzelf en haar kinderen in onderdak te voorzien. Zij heeft de Nederlandse nationaliteit, heeft tot aan de noodopvang zelf haar onderdak geregeld en heeft aanspraak op een uitkering op grond van de Participatiewet.
5.2.
Eiseres stelt allereerst dat verweerder hiermee van een onjuist criterium is uitgegaan, omdat voor een recht op opvang bepalend is of eiseres in staat is zich te handhaven in de samenleving. Volgens eiseres hoeft er geen sprake te zijn van beperkingen en gaat het er om of iemand dakloos is en niet op eigen kracht voor vervangende woonruimte kan zorgen.
5.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in deze beroepsgrond. Uit de definitie van het begrip ‘opvang’ in artikel 1.1.1, aanhef en eerste lid, en uit artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 volgt inderdaad dat het er om gaat of iemand in staat is zich te handhaven in de samenleving. Verweerder toetst of aan dit vereiste is voldaan aan de hand van de voorwaarden die zijn neergelegd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam. Uit vaste rechtspraak volgt dat het zelfredzaamheidscriterium dat verweerder in dat verband gebruikt een juiste beoordelingsmaatstaf is [4] . Het is niet zo dat iemand die feitelijk niet in staat blijkt onderdak te organiseren, reeds om die reden in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang. De vraag die moet worden beantwoord, is of iemand door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak voor haarzelf en haar gezin te kunnen voorzien.
5.4.
Eiseres stelt verder dat het door verweerder in dit verband gedane onderzoek onvoldoende zorgvuldig is geweest. Eiseres heeft verklaringen van haar behandelend GZ-psycholoog overgelegd van 16 januari 2023 en van 16 augustus 2023, aangevuld op 21 augustus 2024, waaruit blijkt dat eiseres haar dakloosheid niet op eigen kracht kan opheffen. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat zij vanuit haar angst en wantrouwen contact met hulpverleners afbreekt. Op de inhoud van de brief van de psycholoog wordt niet ingegaan. Volgens eiseres moet het ‘doenvermogen’ en de veerkracht van personen worden beoordeeld in de context van de maatschappij zoals deze op dit moment is vormgegeven, nu het tekort aan betaalbare huisvesting meer vaardigheden van personen vergt, en moeten in dat verband ook de belangen van de kinderen dienen te worden betrokken. Eiseres stelt dat dit onvoldoende is gebeurd.
5.5.
De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt.
5.6.
Uit artikel 3:2 van Pro de Awb en de rechtspraak van de Raad vloeit voort dat verweerder voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit in het kader van de Wmo 2015 van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Verweerder zal bij een melding allereerst moeten vaststellen wat de hulpvraag is (stap 1). Daarna moet verweerder vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 2). Zijn die problemen voldoende concreet in kaart gebracht, dan kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 3). Ten slotte moet verweerder onderzoeken of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden (stap 4). Slechts voor zover de mogelijkheden ontoereikend zijn, dient verweerder een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken.
5.7.
Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb dient daarbij in bezwaar een volledige heroverweging plaats te vinden (ex-nunc), waarbij het primaire besluit volledig wordt heroverwogen in het licht van hetgeen in bezwaar tegen het besluit naar voren is gebracht. Uit artikel 3:2 van Pro de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 en het stappenplan van de Raad vloeit voort dat verweerder voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit in het kader van de Wmo 2015 van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen.
5.8.
In dit geval heeft eiseres in de bezwaarfase (in het kader van ‘stap 2’) een brief ingebracht van de GZ-psycholoog van 16 januari 2023. Hierin valt te lezen:
“Duidelijk is mijns inziens dat mevrouw niet in staat is geweest en nog steeds niet in staat lijkt te zijn om de regiefunctie over haar eigen leven en dat van haar kinderen te kunnen uitvoeren.”
In een verklaring van de GZ-psycholoog van 16 augustus 2023 staat vervolgens:
“Uit de contacten die ik met haar heb gehad, de beperkte onderzoeksgegevens en de overleggen waar zij bij is geweest kom ik tot de volgende klinisch bevindingen. Er is een sterk vermoeden dat er sprake lijkt te zijn van een vermijdende persoonlijkheidsstoornis waarin het contact met de ander lijkt te worden gezien vanuit een perspectief dat gekleurd wordt door achterdocht en wantrouwen. Het vertrouwen in de ander is broos en wordt verbroken wanneer zij het gevoel heeft dat iemand tegen haar is.”
5.9.
De GZ-psycholoog spreekt aldus duidelijk een sterk vermoeden uit van een vermijdende persoonlijkheidsstoornis. Verweerder gaat hieraan naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit zonder voldoende motivering voorbij. Er is wel vermeld dat de brief door verweerder en door de GGD zijn beoordeeld, alsmede door een aantal anderen, waaronder een sociaal psychiatrisch verpleegkundige en een derde met een big-geregistreerde achtergrond, maar de inhoud van die beoordelingen is onbekend gebleven. Er is geen sprake van verslaglegging van het nadere onderzoek door de genoemde derden en in het bestreden besluit wordt ter zake slechts opgemerkt dat er geen (medische) diagnose is die twijfel oproept bij de eerdere conclusies, en dat er sprake is van problematiek op een aantal levensgebieden, niet betekent dat eiseres zich niet kan handhaven in de samenleving.
5.10.
De rechtbank kan verweerder niet zonder nadere motivering in dit standpunt volgen en is van oordeel dat verweerder tegen die achtergrond ook niet zonder meer aan eiseres heeft mogen tegenwerpen dat zij onvoldoende aan de onderzoeken heeft meegewerkt. De rechtbank heeft oog voor het dilemma waar verweerder zich door de weinig meewerkende houding van eiseres gesteld zag, maar ziet ook dat het dossier een groot aantal aanwijzingen bevat die het vermoeden van de GZ-psycholoog lijken te bevestigen en aanleiding geven vraagtekens te plaatsen bij het door de raadsvrouw genoemde ‘doenvermogen’ van eiseres. Eiseres verbleef ten tijde van het bestreden besluit al ruim drie jaar in de noodvang en zij heeft daar van de kant van verweerder en betrokken organisaties een veelvoud aan hulp aangeboden gekregen, maar deze hulp leek ondanks alle inspanningen niet aan te komen bij eiseres. De situatie van eiseres is in verschillende stukken beschreven die ten tijde van het bestreden besluit beschikbaar waren voor verweerder. In deze stukken valt onder meer te lezen dat informatie bij eiseres soms wel binnen lijkt te komen, maar vervolgens niet blijft hangen. Ook wordt geobserveerd dat eiseres zich niet beseft wat consequenties van bepaald handelen inhoudt [5] . Uit het dossier komt een beeld naar voren waarin eiseres zeer moeizaam te bewegen is om mee te werken aan de voorwaarden van het verblijf in de noodopvang, maar dat daarin naast onwil ook onkunde een evidente rol speelt en waarbij vraagtekens gesteld worden bij de draagkracht van eiseres [6] . Het zich structureel niet houden aan afspraken en voorwaarden door eiseres lijkt een direct verband te hebben met haar dagelijks functioneren en psychische weerbaarheid, dat breder is dan enkel het thema huisvesting en los staat van de vaardigheden die ze bezit [7] . Er wordt door hulpverleners een vermoeden van dissociatie als gevolg van langdurige stress uitgesproken [8] . Naar het oordeel van de rechtbank kan niet – zonder nadere motivering – worden aangenomen dat eiseres zich kan handhaven in de samenleving en intrinsiek in staat geacht moet worden in huisvesting voor haarzelf en haar kinderen te voorzien.
5.11.
Het voorgaande geldt temeer nu verweerder bij het onderzoek naar de zelfredzaamheid van eiseres meer dan hij gedaan heeft de belangen van de kinderen van eiseres diende te betrekken. Uit vaste rechtspraak volgt dat artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking heeft, in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van die kinderen moeten worden betrokken. Waar het gaat om het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is, maar de bestuursrechter moet wel altijd toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en daarmee of het bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven [9] .
5.12.
Voor het geval van eiseres betekent dit concreet, dat verweerder in het kader van de vraag of eiseres zelfredzaam is en dus in staat is zich te handhaven in de samenleving, ook dient te onderzoeken of zij intrinsiek in staat is verantwoordelijkheid te nemen voor de belangen van haar kinderen, in het bijzonder ook ten aanzien van de beslissingen rond hun huisvesting en de eventuele gevolgen van het wegvallen daarvan. In de rede ligt dat verweerder zich in dit verband waar nodig laat voorlichten door deskundigen. Ter zitting is besproken dat tijdens het verblijf in de noodopvang herhaaldelijk door Veilig Thuis naar de situatie van eiseres is gekeken, maar dat daarbij telkens strikt naar het moment van beoordelen is gekeken. Niet gebleken is dat daarbij ook is bezien of eiseres in staat is de gevolgen van haar beslissingen ten aanzien van de huisvesting (voor haar kinderen) te overzien. De rechtbank komt hier in het navolgende in het kader van de bespreking van de beslissing tot weigering van de noodopvang nog op terug.
Noodopvang
6.1.
Eiseres voert tenslotte aan dat de beslissing tot de weigering van de noodopvang aan eiseres in dit geval onbegrijpelijk is. Eiseres verblijft al sinds 2017 in Nederland en sinds 2020 in de opvang. Vervolgens heeft verweerder zelf besloten de noodopvang te beëindigen, waardoor een acute noodsituatie dreigde te ontstaan voor eiseres en haar kinderen, die zich inmiddels ook heeft verwezenlijkt. Na de feitelijke beëindiging van de noodopvang is eiseres met haar kinderen op straat komen te staan, hetgeen heeft geleid tot een (spoed)uithuisplaatsing van de kinderen. Verweerder had dit kunnen en moeten voorkomen door de aanvraag opnieuw te bezien en eiseres toe te laten tot de noodopvang. De afwijzing vormt een schending van de fundamentele rechten van eiseres en haar kinderen, aldus eiseres.
6.2.
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat eiseres niet aan de voorwaarden voor noodopvang voor dakloze gezinnen in Amsterdam voldoet. Verweerder heeft in de bestreden beslissing terecht opgenomen dat op grond van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2020 is vermeld dat voor het verblijf in de noodopvang voor dakloze gezinnen een aantal algemene voorwaarden geldt, waaronder de voorwaarde dat het gezin minimaal de afgelopen vier jaar in Amsterdam heeft gewoond, blijkend uit de BRP. Eiseres voldoet niet aan deze voorwaarde. De noodopvang kwalificeert als buitenwettelijk begunstigend beleid [10] en verweerder heeft het beleid in zoverre consistent toegepast.
6.3.
Verweerder heeft eiseres en haar kinderen desondanks tot de noodopvang toegelaten. Zij heeft hier met haar kinderen meer dan drie jaar verbleven. Zoals hiervoor al overwogen, is daarbij gebleken dat eiseres maar heel moeizaam te bewegen was om mee te werken aan de voorwaarden van het verblijf in de noodopvang, maar dat er ook aanwijzingen zijn dat de reden hiervoor niet alleen in onwil van de kant van eiseres moet worden gezocht. Hier zal in ieder geval in het kader van de aanvraag voor toekenning van maatschappelijke opvang nader door verweerder naar gekeken moeten worden.
6.4.
Dit betekent dat verweerder ook in het kader van de beslissing omtrent de noodopvang niet zonder meer kan stellen dat eiseres in staat zou moeten zijn om voor zichzelf en haar kinderen in onderdak te voorzien en dat de hierop gebaseerde conclusie, dat er geen sprake is van een dermate schrijnende situatie dat er reden zou zijn om af te wijken van de voorwaarden, evenmin stand kan houden.
6.5.
Het voorgaande geldt temeer, nu verweerder zich in het bijzonder in het kader van de beslissing ten aanzien van de noodopvang bewust diende te zijn van de gevolgen van het besluit voor de kinderen van eiseres. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de primaire verantwoordelijkheid voor de kinderen in het algemeen bij de ouders van het kind ligt, maar dat neemt niet weg dat de overheid, indien ouders die verantwoordelijkheid niet (kunnen) nemen, erop heeft toe te zien dat de rechten en belangen van de kinderen desondanks worden beschermd en dat verweerder daartoe zo nodig maatregelen moet nemen.
6.6.
In dit verband wijst de rechtbank nog op artikel 6, tweede lid, van het IVRK waarin staat dat lidstaten in de ruimst mogelijke mate de ontwikkeling van een kind waarborgen. Voorts bepaalt artikel 27 van Pro het IVRK dat ieder kind recht heeft op een levensstandaard die toereikend is voor zijn of haar lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling. Indien een ouder niet in staat kan worden geacht deze rechten voor zijn kind te waarborgen dan dient de lidstaat, in overeenstemming met de middelen die hem ten dienste staan, passende maatregelen te nemen om deze ouder te helpen deze rechten te verwezenlijken, zoals het voorzien in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
6.7.
Eiseres heeft daarnaast terecht gewezen op de verplichting op grond van artikel 9 IRVK Pro, om te waarborgen dat een kind niet zonder noodzaak wordt gescheiden van zijn of haar ouders, en artikel 8 van Pro het EVRM [11] , dat als doel heeft het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven. Aan het effectief respecteren hiervan kunnen positieve verplichtingen voor de overheid zijn verbonden, ook in gevallen waarin sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid.
6.8.
Voornoemde verplichtingen hielden in ieder geval in dat verweerder zich ervan diende te vergewissen of eiseres intrinsiek wel in staat was verantwoordelijkheid te nemen voor (de huisvesting van) haarzelf en haar kinderen, ook bij het eventueel wegvallen van de eerder toegekende noodopvang. Verweerder heeft in dit verband niet mogen volstaan met de verwijzing naar beschikbare (ambulante) hulp van gemeentelijke en andere voorzieningen. Ten tijde van het besluit was immers niet duidelijk of deze hulp en voorzieningen ook daadwerkelijk voorhanden waren om de rechten als bedoeld in artikel 27 van Pro het IVRK te waarborgen.
6.9.
Dit klemt te meer nu op voorhand duidelijk was dat bij dakloosheid een uithuisplaatsing van de kinderen dreigde. Een gedwongen scheiding van moeder en kind is in de regel, zeker als deze plotseling gebeurt, voor het kind vaak een sterk traumatische ervaring die nog lange tijd zijn schaduw vooruit kan werpen.
Overwegingen ten aanzien van het onderzoek
7.1.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven uit de gebeurtenissen in deze zaak lering te willen trekken. Zoals hiervoor reeds overwogen, is ter zitting besproken dat verweerder in dit soort situaties regelmatig Veilig Thuis inschakelt, maar dat Veilig Thuis niet ingrijpt zolang het gezin nog in de opvang verblijft, omdat er nog geen sprake is van dakloosheid. Verweerder realiseert zich dat daarmee feitelijk te weinig vooruit wordt gekeken naar de gevolgen van de beëindiging van de opvang en dat het noodzakelijk is dat, als verweerder van plan is om de opvang te beëindigen, nader wordt onderzocht wat de gevolgen daarvan voor de ouder(s) en kind(eren) zullen zijn. Verweerder heeft toegelicht dat het gezin van eiseres het eerste gezin is waar in vervolg op de beëindiging van de noodopvang een uithuisplaatsing heeft plaatsgevonden en vraagt zich af hoe hij dergelijke situaties in de toekomst kan oppakken. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
7.2.
In het algemeen geldt dat verweerder in ieder geval tijdig onderzoek moet doen naar de belangen van het kind teneinde een situatie als de onderhavige te voorkomen. Het juridisch kader zoals weergegeven onder r.o. 6.6. en 6.7. dient bij dat onderzoek als leidraad. Zo nodig kan bij dat onderzoek advies van deskundigen worden gevraagd.
7.3.
Daarbij zal in het algemeen ook de mening van het kind bij het onderzoek moeten worden betrokken. Hiervan kan slechts worden afgezien indien het kind niet in staat is zich een mening te vormen over het te nemen besluit [12] .
7.4.
Het ligt niet op de weg van de rechtbank om voor te schrijven op welke wijze dit onderzoek feitelijk wordt verricht. Gelet op de vragen die op dit punt bij verweerder leven, wil de rechtbank wel kwijt dat een eerste gedachte wat betreft een deskundige de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: de Raad) zou kunnen zijn. De Raad is bij uitstek een organisatie die de belangen van het kind in kaart kan brengen als ook welke vormen van hulp en/of ondersteuning nodig zijn om de ontwikkeling van het kind te waarborgen. Door de Raad te betrekken zou kunnen worden gewaarborgd dat verweerder in de besluitvorming op een zorgvuldige manier rekening houdt met alle relevante feiten en omstandigheden, en uiteindelijk de belangen van het kind.
7.5.
Een voordeel van een onderzoek door de Raad zou tevens kunnen zijn dat met een deskundig oog gekeken wordt of een eventuele impasse tussen het college enerzijds en een ouder en kind anderzijds wat betreft het vervolgtraject na de noodopvang, doorbroken zou kunnen worden door een maatregel van ondertoezichtstelling. En mocht de Raad naar aanleiding van het door hen te verrichten onderzoek geen andere mogelijkheid zien dan een verzoek tot uithuisplaatsing, dan kan hij daartoe een verzoek indienen. Dit verzoek wordt dan op een zitting van de kinderrechter behandeld, met alle rechtswaarborgen van dien voor het kind en de ouder. Daarbij kan ook een concreet te verwachten beëindiging van de noodopvang worden betrokken. Verweerder zou dat oordeel van de kinderrechter dan af kunnen wachten, om te voorkomen dat zonder waarborgen een acute noodsituatie voor de kinderen ontstaat, met een eventuele spoeduithuisplaatsing als gevolg.
Conclusie
8.1.
Uit het bestreden besluit blijkt onvoldoende van onderzoek ten aanzien van de situatie van eiseres om de weigering van de maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang en de weigering van de noodopvang te kunnen dragen. Het onderzoek van verweerder naar de belangen van de kinderen is eveneens onvoldoende geweest. Dit betekent dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd.
8.2.
Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt zij het bestreden besluit. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak.
8.3.
Verweerder dient daarom het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
8.4.
Tevens veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 50,- (zegge: vijftig euro) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.750,- (zegge: duizend zevenhonderd en vijftig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Glerum, voorzitter, mr. R.H.G. Odink en mr. A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juni 2024.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juni 2024.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015:
[…]
opvang: onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving;
[…]
Artikel 1.2.1 van de Wmo 2015:
Een ingezetene van Nederland komt overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit:
door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie,
beschermd wonen, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, voor zover hij in verband met psychische of psychosociale problemen niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving, dan wel
opvang, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, indien hij de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
Artikel 2.3.5 van de Wmo 2015:
1. Het college beslist op een aanvraag:
a. van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie;
van een ingezetene van Nederland om een maatwerkvoorziening ten behoeve van opvang en beschermd wonen.
[…]
4. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van […] de cliënt die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan […] opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
[…].
Artikel 3.7 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015, versie 2023 (Verordening):
Kortdurende opvang, passantenpension en noodopvang dakloze gezinnen
1. Het college draagt binnen het kader van de opvang voor dak- en thuislozen zonder
verblijfsalternatief zorg voor de mogelijkheid van kortdurend voltijdverblijf, in elk
geval met een slaapplaats, al dan niet inclusief voeding, douche en eventueel andere
diensten of faciliteiten.
2. Het college draagt zorg voor kortdurend voltijdverblijf naar aanleiding van een
crisissituatie, op voor specifiek dat doel bestemde plekken, voor opvang gedurende
maximaal drie aaneengesloten dagen.
3. Het college draagt zorg voor kortdurend voltijdverblijf in geval van een acute
noodsituatie voor Amsterdamse gezinnen, op specifiek voor dat doel bestemde
plekken.
Paragraaf 3.7 van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2023, versie juli
Noodopvang dakloze gezinnen
De noodopvang gezinnen vangt twee soorten gezinnen op:
• gezinnen die op de wachtlijst staan voor beschermd verblijf en geen alternatief
hebben;
• zelfredzame Amsterdamse gezinnen die geen alternatief hebben.
Noodopvang voor zelfredzame dakloze gezinnen is kortdurend voltijdverblijf. Het
doel van de noodopvang is dat betrokkenen en hun kinderen een plek hebben van
waaruit zij een oplossing voor hun woonprobleem kunnen zoeken. De gezinnen krijgen
begeleiding gericht op uitstroom. De begeleidingsdoelen zijn vastgelegd in het Plan van
Aanpak dat samen met het gezin wordt opgesteld.
De noodopvang wordt voor drie maanden verleend. Voorafgaand aan het verstrijken van
de driemaandentermijn vindt er een evaluatie plaats. Op basis van die evaluatie neemt
de gemeente een besluit over het vervolg. Als het gezin voldoende heeft meegewerkt
aan het traject gericht op uitstroom, dan wordt de opvang met drie maanden verlengd.
Als het gezin niet of onvoldoende heeft meegewerkt aan het traject gericht op
uitstroom, dan wordt de opvang (tussentijds) beëindigd.
Voorwaarden voor toegang tot de noodopvang voor zelfredzame dakloze gezinnen zijn:
het gezin is dakloos en kan niet terecht in het netwerk of op andere wijze zelf in
onderdak voorzien;
• alle leden van het gezin hebben minimaal de afgelopen vier jaar rechtmatig in
Nederland verbleven;
• alle leden van het gezin hebben de afgelopen vier jaar in Amsterdam gewoond,
blijkend uit de inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP).
Het verblijf in de noodopvang telt niet mee bij het vaststellen van de bindingseis van
vier jaar met Amsterdam.