Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/3913
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juli 2024 in de zaak tussen
[naam vereniging] , uit Amsterdam, verzoekster
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college)en
de burgemeester van Amsterdam (de burgemeester), verweerders
de burgemeester van Amsterdam (de burgemeester), verweerders
(gemachtigden: mr. H. Hosper en mr. A. Bajnath).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: No Art Group B.V., vergunninghouder
(gemachtigde: mr. M. Diepenhorst).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster.
1.1.
Met een besluit van 14 juni 2024 heeft de burgemeester een evenementenvergunning verleend aan vergunninghouder voor het houden van het [festival] op [datum 1] 2024 van [tijdstip 1] en op [datum 2] 2024 van [tijdstip 2] (hierna: het festival). Het gaat om een expositie en muziekfestival met de volgende activiteiten: dansen, eten, drinken, kunst bekijken, mensen ontmoeten en fashion. De opbouw start op [datum 3] 2024 om [tijdstip 3] . De afbouw eindigt op [datum 4] 2024 om [tijdstip 4]
1.2.
Met een ander besluit van 14 juni 2024 heeft het college een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het evenement [festival] op [datum 1] en [datum 2] 2024 in het [locatie] in Amsterdam.
1.3.
Verzoekster heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft daarnaast in beide zaken de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de evenementenvergunning en de omgevingsvergunning worden geschorst tot er op haar bezwaren is beslist.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 22 juli 2024 op zitting behandeld. Namens verzoekster zijn verschenen: [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Namens verweerders zijn verschenen: de gemachtigden van verweerders, mr. E. Kara en [naam 5] . Namens vergunninghouder zijn verschenen: mr. J.M. van Poortvliet namens de gemachtigde, [naam 6] en [naam 7] .
Het juridische kader bij de verleende vergunningen
2. Degene die een festival houdt moet over een evenementenvergunning beschikken op grond van artikel 2.40, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Op grond van artikel 2.43, onder a, van de APV kan de burgemeester een evenementenvergunning weigeren indien deze een gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden. De burgmeester heeft, ter waarborging van de belangen die zijn genoemd in artikel 2.43 van de APV, begin 2018 zogeheten locatieprofielen vastgesteld voor plaatsen waar regelmatig evenementen worden georganiseerd. Deze locatieprofielen zijn kaders voor vergunningverlening voor evenementen op de betreffende locaties. In het locatieprofiel [locatie] staat dat een groot muziekfestival tot maximaal 15.000 bezoekers één keer per jaar is toegestaan.
2.1.
Verder is op 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op de bestemming waar het festival gerealiseerd wordt, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam. Het project wordt gerealiseerd op gronden met de enkelbestemming ‘Groen’, ‘Verkeer-1’ en ‘Water’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 3’, ‘Waarde-ecologie 1’ en ‘Waterstaat-Waterkering’. Het project is in strijd met de artikelen 7.1, 12.1, 14.1 en 23.1 uit het bestemmingsplan. Er is dus sprake van strijd met het omgevingsplan.
2.2.
Een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan wordt een buitenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om de bestreden besluiten te schorsen.
3.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
4. De gronden die verzoekster aanvoert tegen de evenementenvergunning zijn grotendeels dezelfde als de gronden die verzoekster aanvoert tegen de tijdelijke omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter zal de gronden daarom gezamenlijk behandelen.
Participatie
5. Volgens verzoekster heeft vergunninghouder onvoldoende aan participatie gedaan. Volgens verzoekster is zij in het geheel uitgesloten van participatie en ook zijn omwonenden niet ingelicht en geraadpleegd.
5.1.
Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer (in dit geval vergunninghouder) bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. [1] Voor de gemeente Amsterdam heeft de gemeenteraad vastgelegd dat voor alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan. [2] Dat betekent dat vergunninghouder voor dit project verplicht aan participatie heeft moeten doen. De wetgever heeft echter niet bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie.
5.2.
De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. Het Beleidskader Participatie en de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam geven inzicht in de wijze waarop participatie kan worden vormgegeven.
5.3.
Vergunninghouder heeft een participatieplan ingediend als onderdeel van de aanvraag, waarin de verslaglegging van het participatietraject is vastgelegd. Uit dit plan komt naar voren dat vergunninghouder contact heeft gezocht met verschillende bedrijven, ondernemers en bewoners rondom het [locatie] . Alle gesprekken zijn begonnen met een evaluatie van de vorige editie en verder is gesproken over communicatie en bereikbaarheid. Verzoekster is door de gemeente op de hoogte gesteld van het plaatsvinden van het evenement. De enkele stelling van verzoekster dat zij vindt dat zij is uitgesloten van participatie, maakt niet dat onvoldoende aan participatie is gedaan. Ook wil participatie niet zeggen dat de participant in het gelijk moet worden gesteld. In het kader van de evenementenvergunning heeft verzoekster voorafgaand aan de vergunningverlening een zienswijze in kunnen dienen, van welke mogelijkheid zij gebruik heeft gemaakt. Binnen het geheel van de afwegingen dat tot beide vergunningen heeft geleid was deze inbreng van verzoekster dus bekend. In het participatieplan staat verder dat wegens gebeurtenissen tijdens het vorige evenement tussen leden van verzoekster en medewerkers van het evenement, is afgesproken met de gemeente dat het contact volledig via hen zou lopen. In het participatieplan schrijft de vergunninghouder dat hij open blijft staan voor een gesprek om de zorgen van verzoekster te bespreken en dit is op de zitting andermaal benadrukt. De rechtbank ziet geen reden hieraan te twijfelen. Naar aanleiding van de zorgen van verzoekster is ook besloten het evenement dit jaar een maand later te organiseren om zo het broedseizoen beter te ontwijken. Gelet op het voorgaande oordeelt de voorzieningenrechter dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat vergunninghouder voldoende aan participatie heeft gedaan.
De op- en afbouw
6. Verzoekster voert aan dat de omgevingsvergunning slechts is verleend voor de festivaldagen op [datum 1] en [datum 2] 2024. Volgens verzoekster is er ook een omgevingsvergunning nodig voor de op- en afbouw van de installaties.
6.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de omgevingsvergunning is verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet). Het college heeft op zitting toegelicht dat ook de op- en afbouw hieronder valt en dat dit ook volgt uit hetgeen is aangevraagd. De voorzieningenrechter volgt dit.
6.2.
Voor zover verzoekster heeft bedoeld dat naast de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, ook een omgevingsvergunning nodig was met betrekking tot de bouwactiviteit (artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet), volgt de voorzieningenrechter dit niet, omdat geen sprake is van bouwwerken. Er is namelijk geen sprake van plaatsgebonden objecten. In de rechtspraak wordt aangenomen dat een object over het algemeen plaatsgebonden is als het langer dan 31 dagen op dezelfde plaats staat. [3] Nu het festival inclusief op- en afbouw slechts elf dagen duurt, heeft het college terecht geen omgevingsvergunning verleend voor de bouwactiviteit.
Geluid
7. Verzoekster wijst er in het kader van de evenementenvergunning op dat een van de bewoners wiens huisgevel zwaarder wordt belast dan met de maximaal toegestane hoeveelheid geluid, niet heeft ingestemd met het festival. Uit het ‘Geluidbeleid voor evenementen in Amsterdam - Beleidsregel’ (hierna: de Beleidsregel) volgt in dat geval dat de vergunning wordt geweigerd.
7.1.
In de Beleidsregel staat:
“Er kunnen zich situaties voordoen waarbij uit het akoestisch onderzoek vooraf blijkt dat sprake is van een normoverschrijding bij een beperkt aantal geluidgevoelige objecten. In die situaties kan een organisator van een evenement trachten een overeenkomst te sluiten met individuele bewoners van deze objecten door hen te compenseren voor die tijdelijke hogere mate van geluidsoverlast. Het bestuur wil deze mogelijkheid niet op voorhand uitsluiten en zal overeenkomsten met die strekking toetsen op dat:
“Er kunnen zich situaties voordoen waarbij uit het akoestisch onderzoek vooraf blijkt dat sprake is van een normoverschrijding bij een beperkt aantal geluidgevoelige objecten. In die situaties kan een organisator van een evenement trachten een overeenkomst te sluiten met individuele bewoners van deze objecten door hen te compenseren voor die tijdelijke hogere mate van geluidsoverlast. Het bestuur wil deze mogelijkheid niet op voorhand uitsluiten en zal overeenkomsten met die strekking toetsen op dat:
- (…)
- alle bewoners van de woningen die te maken gaan krijgen met een gevelwaarde boven de grenswaarde meedoen (doet er eentje niet mee dan is dat een reden om op de aanvraag negatief te beschikken);
- (…).”
7.2.
De voorzieningenrechter is het met verzoekster eens dat dit streng geformuleerd beleid is. Dit neemt niet weg dat de burgemeester de bevoegdheid heeft en op grond van het evenredigheidsbeginsel zelfs verplicht is, om af te wijken van haar beleid in het geval het volgen van het beleid voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Uit de stukken en de toelichting van de burgemeester en vergunninghouder op de zitting blijkt dat er sprake is van een normoverschrijding op zes woningen. Voor deze overbelasting is gekozen, om te voorkomen dat aan de westzijde van het festival een veel groter aantal woningen wordt overbelast. Een algeheel lager geluidsvolume wordt niet als een reële (commerciële) optie gezien door vergunninghouder. Aan de bewoners van de zes woningen is compensatie aangeboden van € 150,- en hen is daarnaast de mogelijkheid geboden te overnachten in een hotel, danwel het festival gratis te bezoeken. Er is één bewoner die uit principiële redenen alle vormen van compensatie heeft geweigerd. De burgemeester vindt het onevenredig om de vergunning vanwege deze bewoner te weigeren. De voorzieningenrechter is het daar gelet op de genoemde feiten en omstandigheden mee eens.
7.3.
Voor zover verzoekster stelt dat de tijdelijke omgevingsvergunning moet worden geweigerd wegens overschrijding van de geluidnormen, oordeelt de voorzieningenrechter dat het college in haar beoordeling bovenstaande omstandigheden heeft mogen laten meewegen alsook de omstandigheden dat op een aantal woningen na, de geluidsniveaus niet worden overschreden en het evenement met geluid slechts twee dagen plaatsvindt, waardoor de impact op het woon- en leefklimaat beperkt blijft.
Locatieprofiel
8. Verzoekster voert aan dat sprake is van strijd met het locatieprofiel, omdat in dat profiel staat dat er maar één groot festival mag zijn in het park en een groot festival mag niet meerdaags zijn. In dit geval is er volgens verzoekster sprake van een meerdaags festival, met op het toppunt een groot festival en dan mag het niet meerdaags zijn. Of de eerste dag wordt gezien als een klein festival, maar dan moet er volgens het profiel na het festival minimaal een weekend rust zijn. Dus dan mag er geen groot festival op de tweede dag worden gehouden. Bij de beoordeling van de aanvraag van de omgevingsvergunning is ten onrechte niet getoetst aan het locatieprofiel, aldus verzoekster.
8.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat geen sprake is van meerdere evenementen, maar van één meerdaags evenement. Tussen de twee dagen hoeft daarom geen verplichte rustperiode te worden gehouden. De kunstdag op vrijdag kan bovendien worden gezien als een middelgroot evenement met 1.500 bezoekers, zodat geen sprake is van een meerdaags groot evenement. In deze vorm past het festival naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het locatieprofiel.
Ecologische voorschriften
9. Verzoekster voert aan dat de door TAUW uitgevoerde ‘quick scan flora en fauna’ niet voldoet aan de daaraan gestelde vereisten en onnauwkeurig is. Ook heeft verzoekster niet gezien dat de voorgestelde mitigerende maatregelen zijn getroffen. Verder is het TAUW-rapport met name gebrekkig voor wat betreft de vleermuizen in het festivalgebied en werkt het festival met grote lichtshows en dit mag niet in het genoemde gebied, aldus verzoekster.
9.1.
De Omgevingswet geeft regels over flora- en fauna-activiteiten om soorten te beschermen. De voorzieningenrechter stelt vast dat vergunninghouder een natuurtoets heeft laten uitvoeren door TAUW. TAUW heeft zich gebaseerd op het rapport van 28 maart 2023 dat zij heeft opgesteld naar aanleiding van de vorige editie van het [festival] en dit rapport geüpdatet in een notitie van 12 april 2024. Volgens TAUW is het festival ten opzichte van de voorgaande editie in 2023 niet veranderd qua mogelijk aanwezige beschermde soorten. Gelet op de aanwezige biotoop en onveranderde mogelijk aanwezige soorten worden geen negatieve effecten verwacht op beschermde soorten mits gepaste maatregelen worden getroffen. Verzoekster heeft geen tegenrapport overgelegd of anderszins aannemelijk gemaakt dat het rapport van TAUW onjuist, niet inzichtelijk of onbegrijpelijk is. Dat er vooraf geen inventarisatie heeft plaatsgevonden, maakt niet dat het rapport niet gevolgd kan worden. Er is door TAUW juist uitgegaan van de aanwezigheid van beschermde soorten, dat wil zeggen inclusief de soorten die niet tijdens het veldbezoek zijn waargenomen, maar die wel aanwezig zouden kunnen zijn. Ter bescherming van deze soorten zijn maatregelen voorgeschreven. Zo mogen de aangewezen solitaire bomen, bosschages, struweel, bomenrijen en watergangen niet direct aangelicht worden en is voorgeschreven dat enkele dagen voor de opbouw van het festival in aanwezigheid van een stadsecoloog een broedvogelcontrole wordt uitgevoerd en enkele dagen voorafgaand aan het festival een tweede broedvogelcontrole wordt uitgevoerd. Verzoekster wijst er op dat vorig jaar de manier waarop de bosschages waren afgezet - alleen met een lint - niet afdoende was. Mensen stapten er gewoon overheen om te urineren. Dat de afzetting onvoldoende was is voorafgaand aan de vergunningverlening onderkend door het college en de burgemeester. Daarom is dit jaar als voorwaarde in de vergunningen opgenomen dat de afzetting moet gebeuren met zichtdichte hekken op twee meter afstand van de in de natuurtoets aangewezen stroken en sloten. In het geval vergunninghouder hier niet aan voldoet, kan hiertegen handhavend worden opgetreden.
9.2.
De voorzieningenrechter stelt verder vast dat in de evenementenvergunning inderdaad zoals verzoekster stelt staat dat “
De broedvogelcheck dient te worden uitgevoerd tussen anderhalf uur voor zonsopkomst en zonsopkomst (….)”. Het gaat hier echter om een kennelijke verschrijving die in de beslissing op bezwaar kan worden hersteld en bovendien geen gevolgen heeft. In de tijdelijke omgevingsvergunning staat deze voorwaarde namelijk wel goed geformuleerd.
De broedvogelcheck dient te worden uitgevoerd tussen anderhalf uur voor zonsopkomst en zonsopkomst (….)”. Het gaat hier echter om een kennelijke verschrijving die in de beslissing op bezwaar kan worden hersteld en bovendien geen gevolgen heeft. In de tijdelijke omgevingsvergunning staat deze voorwaarde namelijk wel goed geformuleerd.
Mobiliteit
10. Verzoekster voert aan dat het mobiliteitsplan onvolledig is. Er worden meer dan 7.000 bezoekers verwacht die met het openbaar vervoer komen, terwijl in het mobiliteitsplan niets staat vermeld over afspraken met de GVB, looproutes en consequenties van het grote aantal bezoekers van het Flevoparkbad bij mooi weer.
10.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat met het door vergunninghouder ingediende mobiliteitsplan de totale verkeer- en vervoersstromen van alle locaties in beeld zijn gebracht en er zijn maatregelen aanbevolen om die verkeersstromen te reguleren. Verzoekster heeft niet geconcretiseerd waarom het mobiliteitsplan niet deugdelijk is. De enkele stellingen van verzoekster zijn hiervoor onvoldoende.
Zienswijze
11. Verzoekster voert verder aan dat in de evenementenvergunning onvoldoende op haar zienswijze is ingegaan.
11.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de burgemeester in de evenementenvergunning wel is ingegaan op de zienswijze van verzoekster en die zienswijze dus bij het oordeel heeft betrokken. Wat verder van deze stelling van verzoekster zij, verzoekster is in de onderhavige verzoekprocedure voldoende in staat gesteld haar standpunten over de rechtmatigheid van de vergunningen naar voren te brengen. Deze grond kan op zichzelf daarom niet leiden tot het oordeel dat de vergunning in de bezwaarfase moet worden herroepen.
Tot slot
12. Verzoekster heeft op de zitting nog eens benadrukt hoe bezwaarlijk het is voor de reguliere bezoekers dat het park gedurende een periode van elf dagen voor het overgrote deel is afgesloten. Het gaat daarbij om een relatief lange periode, die ook nog eens in de zomervakantie ligt, een periode dat het park intensief wordt gebruikt. De voorzieningenrechter vindt dit vanuit het perspectief van reguliere (niet festival) bezoekers invoelbaar, maar stelt ook vast dat de burgemeester en het college alle relevante belangen hebben betrokken bij de besluitvorming. Het festival past naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zowel binnen de wettelijke kaders, als in de beleidskaders die het college en de burgemeester hebben vastgesteld. Binnen die kaders - zoals het locatieprofiel - heeft al een belangenafweging plaatsgevonden en wordt onder meer één groot festival ter plaatse acceptabel geacht. De voorzieningenrechter vindt dat niet onevenredig. Er is ook niet gesteld of gebleken dat de opbouw en afbouw in een veel korter tijdsbestek zou moeten kunnen worden gerealiseerd. Gelet op al hetgeen hiervoor is geoordeeld, het feit dat het [locatie] slechts tijdelijk en niet in zijn geheel zal worden afgesloten en het feit dat reguliere bezoekers van het park tijdelijk hun toevlucht in de andere stadsparken van Amsterdam zullen kunnen zoeken, weegt het belang van verzoekster op dit punt, niet zwaarder dan het belang van vergunninghouder om het festival te laten doorgaan.
Conclusie en gevolgen
13. Gelet op het voorgaande hebben de bezwaren van verzoekster geen redelijke kans van slagen.
14. De voorzieningenrechter zal het verzoek daarom afwijzen. Dat betekent dat verzoekster geen gelijk krijgt. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig - Rocour, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2024.
De griffier is verhinderd te tekenen.
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: