Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/1049
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J. Monster),
en
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. W.P. Van Kooten-Vroegindeweij).
Inleiding
1.1.
Met het besluit van 30 augustus 2022 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 9.250,- [1] .
1.2.
Met de beslissing op bezwaar van 2 januari 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de boete ongegrond verklaard. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juli 2024 op zitting behandeld. Eiseres is daarbij vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger] en bijgestaan door haar gemachtigde. Namens verweerder is mr. W.P. Van Kooten-Vroegindeweij verschenen.
Waar gaat de zaak over?
2.1.
Eiseres is eigenaar van vaartuig [naam vaartuig] . Het vaartuig is in het bezit van een exploitatievergunning om passagiers tegen betaling te mogen vervoeren.
2.2.
Op 27 april 2022 heeft eiseres een rondvaart in Amsterdam laten uitvoeren met haar vaartuig [naam vaartuig] . Omstreeks 19:00 uur bevond het vaartuig zich op het binnenwater van de gemeente Amsterdam, ter hoogte van [adres] . Een toezichthouder van de gemeente Amsterdam, afdeling THOR Nautisch Toezicht heeft vervolgens een controle uitgevoerd op de naleving van de Binnenvaartwet (hierna: Bvw) en de daarop berustende wet- en regelgeving. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een boeterapport van 24 mei 2022. Daarin staat opgenomen dat met het vaartuig bedrijfsmatig vervoer werd verricht van meer dan twaalf personen, terwijl niet aan alle wettelijke vereisten was voldaan. Het vaartuig was tijdens de controle namelijk niet voorzien van een certificaat van onderzoek (hierna: cvo) en er werd niet voldaan aan het minimum bemanningsvereiste, omdat een schipper en een matroos ontbraken. Vanwege deze overtredingen heeft verweerder aan eiseres bovengenoemde boete opgelegd.
Juridisch kader
3. De voor de beoordeling van het beroep van toepassing zijnde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
4.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid een boete heeft opgelegd en zo ja, of verweerder vanwege bijzondere omstandigheden aanleiding had moeten zien om een lagere boete vast te stellen. De rechtbank zal dit toetsen aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Bevoegdheid van de toezichthouder
4.2.
Eiseres heeft allereerst betoogd dat de ambtenaar die het boeterapport heeft opgesteld een toezichthouder is van Waternet en niet bevoegd was om de controle uit te voeren. De bevoegdheden van Waternet zijn namelijk overgedragen aan THOR Nautisch Toezicht. De toezichthouder is niet aangewezen in een aanwijzingsbesluit en er mist een publicatie van dat aanwijzingsbesluit in de Staatscourant. Dat is op grond van artikel 40, derde lid, van de Bvw vereist. Verder heeft de gemachtigde van eiseres ter zitting aangevoerd dat zij twijfelt aan de bekwaamheid van de toezichthouder. Uit artikel 10.3, tweede lid, van de Binnenvaartregeling (hierna: Bvr) volgt dat alleen ambtenaren die bekwaam zijn, worden aangesteld als toezichthouder. Uit niets blijkt echter dat de toezichthouder is aangesteld door middel van een aanstellingsbesluit door de gemeente. Gelet op het voorgaande is het bewijs onrechtmatig verkregen en mag dit daarom niet ten grondslag worden gelegd aan het boetebesluit.
4.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 40, tweede lid, tweede volzin van de Bvw ambtenaren van gemeenten kan aanwijzen. Met de artikelen 10.3 en 10.4 van de Bvr heeft verweerder de ambtenaren van de gemeente Amsterdam aangewezen. Het gaat daarbij om ambtenaren die door het college van burgemeester en wethouders daartoe zijn aangesteld. De ambtenaar die het boeterapport heeft opgesteld, is als nautisch toezichthouder in dienst bij THOR, Nautisch Toezicht, gemeente Amsterdam. Deze daartoe opgestelde arbeidsovereenkomst betekent dat hij valt onder het aanwijzingsbesluit van verweerder, als bedoeld in artikel 10.3, eerste lid van de Bvr. Uit het feit dat de toezichthouder werkzaam is bij THOR Nautisch Toezicht, volgt dat hij bekwaam is, aldus de gemachtigde van verweerder ter zitting.
4.4.
De rechtbank volgt eiseres niet in de stelling dat de toezichthouder niet bevoegd was om de controle uit te voeren, omdat hij toezichthouder van Waternet is. In het boeterapport van 24 mei 2022 staat namelijk dat de toezichthouder werkzaam is bij de gemeente Amsterdam, afdeling THOR Nautisch Toezicht. Dat in bijlage 1 bij de beslissing op bezwaar staat vermeld ‘toezichthouder bij Waternet’ doet daar niet aan af. Het boeterapport is leidend en in bijlage 1 wordt slechts het procesverloop geschetst.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat aanwijzing van de toezichthouder door middel van een aanwijzingsbesluit zou moeten plaatsvinden, overweegt de rechtbank als volgt. Uit artikel 40, tweede lid, tweede volzin, van de Bvw volgt dat verweerder in overeenstemming met de desbetreffende besturen ambtenaren van provincies, gemeenten of waterschappen kan aanwijzen. Verweerder heeft in de artikelen 10.3 en 10.4 van de Bvr een dergelijk aanwijzingsbesluit genomen voor de ambtenaren van onder meer de gemeente Amsterdam. Het gaat daarbij om ambtenaren die daartoe door het college van burgemeester en wethouders zijn aangesteld. Dit aanwijzingsbesluit is gepubliceerd in de Staatscourant (nummer 106, 12 juni 2009). Anders dan eiseres veronderstelt, volgt uit de wet niet dat per specifieke toezichthouder van de gemeente Amsterdam een nadere aanwijzing is vereist. Evenmin volgt uit de wet dat er een aanstellingsbesluit is vereist, waaruit zou blijken dat de desbetreffende toezichthouder bekwaam is. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat reeds uit het feit dat de toezichthouder in dienst is bij THOR Nautisch Toezicht van de gemeente Amsterdam, volgt dat hij bekwaam is.
Overtredingen
4.5.
Eiseres heeft niet betwist dat het vaartuig niet over een geldig cvo beschikte, terwijl dat wel was vereist. Daarmee staat vast dat artikel 7 van de Bvw is overtreden.
4.6.
Eiseres heeft voorts niet betwist dat niet aan het minimum bemanningsvereiste is voldaan. Volgens eiseres is dit slechts het geval omdat er geen schipper was. Een matroos was niet vereist, omdat het vaartuig daarvan op grond van artikel 5.18 van de Bvr is vrijgesteld. De boete voor het varen zonder een matroos mist volgens eiseres dan ook een redelijke grondslag.
4.7.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld eiseres geen beroep kan doen op artikel 5.18 van de Bvr, omdat niet was voldaan aan de voorwaarde dat de minimumbemanning bestaat uit een schipper.
4.8.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit artikel 5.18 van de Bvr volgt – voor zover hier van belang – dat open rondvaartboten zijn vrijgesteld van de ingevolge artikel 5.6, vierde lid, voorgeschreven minimumbemanning, mits de minimumbemanning bestaat uit een schipper. De rechtbank stelt vast dat er ten tijde van de controle geen schipper aanwezig was. Dat is ook niet in geschil. Dat betekent dat niet aan de voorwaarde voor de vrijstelling van artikel 5.18 van de Bvr werd voldaan. Voor het vaartuig gold dan ook het minimum bemanningsvereiste zoals bepaald in artikel 5.6, vierde lid, van de Bvr, in samenhang gelezen met bijlage 5.2, te weten: een schipper en een matroos. Vaststaat dat evenmin een matroos aanwezig was. Uit het voorgaande volgt dat niet werd voldaan aan het minimum bemanningsvereiste. Dat betekent dat artikel 22, negende lid, van de Bvw is overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd om een boete op te leggen voor het ontbreken van een schipper én voor het ontbreken van een matroos.
4.9.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen vanwege overtreding van artikel 7 en artikel 22, negende lid, van de Bvw gebruik heeft gemaakt. De overtredingen die eiseres heeft begaan zijn namelijk ernstige overtredingen. Door het ontbreken van het cvo is niet bekend of het vaartuig veilig was bevonden om meer dan twaalf passagiers te vervoeren. Een cvo wordt immers pas verstrekt nadat een klassenbureau of keuringsinstantie heeft onderzocht of het vaartuig voldoet aan bepaalde technische eisen. Eiseres heeft de veiligheid van de opvarenden dan ook in gevaar gebracht. Ook door niet te voldoen aan het minimum bemanningsvereiste heeft eiseres de veiligheid voor de opvarenden in gevaar gebracht. Daarnaast heeft zij ook andere schepen en hun opvarenden in gevaar gebracht. Daarbij merkt de rechtbank op dat er in het geval van eiseres niet alleen niet werd voldaan aan het minimum bemanningsvereiste, maar dat er in het geheel geen enkel persoon aan boord was met een functie in de binnenvaart.
Hoogte van de boete
4.10.
Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat het boetebedrag onredelijk hoog is. De overtredingen moeten worden gezien in de context waarin zij hebben plaatsgevonden en verweerder heeft ten onrechte daar geen rekening mee gehouden. Het was Koningsdag en op die dag wordt er in de Amsterdamse wateren veel gevaren met veel mensen aan boord en nooit is sprake van enige handhaving op veiligheid en/of illegale bootverhuur. Eiseres vindt het ‘stapelen van de boetes’ onredelijk. Zij vraagt zich af waarom zij – in tegenstelling tot anderen op het water – aan zoveel zware eisen moet voldoen. Normaal gesproken vervoert eiseres niet meer dan twaalf personen aan boord van het vaartuig en daarom heeft het vaartuig geen cvo. Alleen op 27 april 2022 waren er te veel personen aan boord. Tot slot heeft eiseres in het kader van de hoogte van de boete aangevoerd dat de boete voor het ontbreken van een matroos ten onrechte is opgelegd, omdat een matroos niet was vereist.
4.11.
De rechtbank stelt voorop dat de bestuurlijke boetes die worden opgelegd bij verschillende overtredingen van de Bvw zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij de Bvr. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:900, overwogen dat er geen reden is om de in de Bvr geregelde boetes onredelijk hoog te achten, omdat de veiligheid van de vaart van groot maatschappelijk belang is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect dient te hebben. Bijlage 11.1 is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen. Uit de tabel volgt dat voor iedere overtreding een apart boetebedrag is vastgesteld. Daaruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat ‘het stapelen van de boetes’ niet onredelijk is. Vaststaat dat eiseres drie overtredingen heeft begaan, en voor elke overtreding is in de tabel een boetebedrag opgenomen.
4.12.
Verweerder kan echter in afwijking van de in de tabel genoemde boetebedragen een lagere boete vaststellen indien sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete onevenredig hoog moet worden geacht.
4.13.
Dat de overtredingen zijn begaan op Koningsdag, is volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheid. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dat feit de overtredingen juist ernstiger maakt. Op Koningsdag is het namelijk drukker dan gebruikelijk op het water en is het daarom des te meer van belang dat men zich aan de regels houdt. Dat er op die dag niet wordt gehandhaafd, heeft eiseres niet onderbouwd. Bovendien betwist verweerder dit uitdrukkelijk. Daarnaast laat het feit dat eiseres is gecontroleerd naar het oordeel van de rechtbank juist zien dat er wel wordt gehandhaafd op de Bvw en de daarop berustende wet- en regelgeving. Voor zover eiseres heeft gesteld dat zij de enige is die is gecontroleerd en dus anders zou worden behandeld dan anderen op het water, heeft zij ook deze stelling niet onderbouwd. Datzelfde geldt voor de stelling dat anderen op het water niet aan dezelfde eisen zouden moeten voldoen. Het op zitting getoonde filmpje, waarop volgens eiseres veel overtredingen zijn te zien waarop niet zou worden gehandhaafd, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Het staat op geen enkele manier vast dat deze vaartuigen niet zijn gecontroleerd op naleving van de Bvw en de daarop berustende wet- en regelgeving en bovendien is het – gelet op de handhavingscapaciteit van verweerder – ondoenlijk om alle vaartuigen op het water in Amsterdam tijdens Koningsdag te controleren. De stelling van eiseres dat zij normaal gesproken niet met meer dan twaalf personen aan boord vaart, wat daar ook van zij, is evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder aanleiding had moeten zien om de boete te matigen. Eiseres is een professionele partij en van haar had mogen worden verwacht dat zij de wet- en regelgeving kent en zich daar aan houdt, juist op Koningsdag. Wat betreft het betoog van eiseres dat de boete te hoog is omdat er ten onrechte een boete is opgelegd voor het ontbreken van een matroos, verwijst de rechtbank naar overweging 4.8.. Verweerder was bevoegd een boete op te leggen omdat eiseres het voorschrift over de aanwezigheid van een matroos heeft overtreden.
Conclusie en gevolgen
5. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.R. Bleijendaal, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mazurel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet
aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is
vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op
indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete
wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Binnenvaartwet
Artikel 7, eerste lid
Het is verboden een schip te gebruiken zonder de vereiste geldige certificaten.
Artikel 22
[...]
2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
[...]
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Artikel 40
[...]
2. Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn voorts belast andere dan in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde door Onze Minister aangewezen ambtenaren. Indien Onze Minister ambtenaren van provincies, gemeenten of waterschappen aanwijst, doet hij dit in overeenstemming met de desbetreffende besturen.
3. Een aanwijzing als bedoeld in het tweede lid wordt bekendgemaakt in de Staatscourant.
[...]
Artikel 48
1. Onze Minister kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen [...] 7,
eerste lid, [...] 22, negende lid, [...] een bestuurlijke boete opleggen.
[...]
4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten
vastgesteld.
[...]
Binnenvaartregeling
Artikel 5.6, vierde lid
De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten,
stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt
onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende
bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
** De matrozen mogen worden vervangen door lichtmatrozen, die de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, zich ten minste in het derde leerjaar bevinden en een jaar vaartijd in de binnenvaart kunnen aantonen.
Artikel 5.18
1. Rondvaartboten van het Amsterdamse grachtentype zijn, voor zover zij in de
exploitatiewijze Al varen, vrijgesteld van de ingevolge artikel 5.6, vierde lid,
voorgeschreven minimumbemanning, mits de minimumbemanning bestaat uit een
schipper.
2. Open rondvaartboten zijn, voor zover zij in de exploitatiewijze Al varen,
vrijgesteld van de ingevolge artikel 5.6, vierde lid, voorgeschreven
minimumbemanning, mits de minimumbemanning bestaat uit een schipper.
Artikel 10.3
1. Als ambtenaren in de zin van artikel 40, tweede lid, van de wet worden aangewezen de ambtenaren van de in artikel 10.4 genoemde provincies, gemeenten onderscheidenlijk waterschappen die daartoe door het college van gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders onderscheidenlijk het dagelijks bestuur als zodanig zijn aangesteld.
2. Het college van gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders onderscheidenlijk het dagelijks bestuur stelt slechts ambtenaren aan die naar zijn oordeel voldoende bekwaam zijn ter zake van de wet en van toezicht of opsporing.
Artikel 10.4, tweede lid
De in artikel 10.3, eerste lid, bedoelde gemeenten zijn: Aalsmeer en Amsterdam.
Artikel 11.1, eerste lid
De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de
artikelen [...] 7, eerste lid, [...] 22, negende lid, [...] van de wet zijn opgenomen in
tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.