Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/780
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Fastned B.V. (Fastned), uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigden: mr. K.E. Masmeijer-Haan, mr. M. Top en mr. M.E.G. Otten).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V.(Shell) uit Rotterdam
de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V.(Shell) uit Rotterdam
(gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot en mr. J.E. van der Holst).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de geweigerde vergunning [1] op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 1] in de gemeente Zevenaar.
1.1.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Shell heeft niet op het beroep gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken AMS 23/4849, 23/6971 en 24/3548. In die zaken is separaat uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned, vergezeld door [gemachtigde], de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van Shell.
Totstandkoming van het besluit
2. Shell beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 1] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan zeven tankzuilen voor fossiele brandstoffen met in totaal tien opstelplaatsen. Ook beschikt Shell over een Wbr-vergunning voor het aanleggen, behouden en onderhouden van twee elektrische laadpunten als aanvullende voorziening.
2.1.
Fastned heeft op 4 november 2021, laatstelijk gewijzigd op 17 januari 2023, een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt met zes laadplekken als basisvoorziening op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 1].
2.2.
De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerpbesluit tot weigering van de aanvraag heeft van 20 december 2023 tot 1 februari 2024 ter inzage gelegen. Fastned heeft tegen het ontwerpbesluit een zienswijze ingediend.
2.3.
Met het bestreden besluit van 5 december 2023 (gepubliceerd op 20 december 2023) heeft de minister de vergunning geweigerd. Fastned heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Juridisch kader
3. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
3.1.
Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
3.2.
Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover hier van belang – in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. Daarnaast is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant.
3.3.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt een vergunning slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt (a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of (b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.
3.4.
Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt geen vergunning verleend, indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar.
3.5.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel treedt de beleidsregel in werking met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en dus op 24 december 2022.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de aanvraag van Fastned te weigeren. Dat doet de rechtbank aan de hand van de gestroomlijnde beroepsgronden van Fastned in het ‘nader stuk’ van 30 augustus 2024 dat Fastned op verzoek van de rechtbank heeft ingediend. De rechtbank beschouwt daarmee het eerder ingediende beroepschrift als vervangen.
4.1.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit heeft.
Moet de Tijdelijke beleidsregel buiten toepassing worden gelaten?
5. Deze beroepsgrond van Fastned slaagt niet. De rechtbank heeft in soortgelijke zaken over verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] een uitspraak gedaan op respectievelijk
21 juli 2023 [2] en 2 januari 2024. [3] Daarin heeft de rechtbank geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel op zichzelf niet kennelijk onredelijk is en ook niet in strijd is met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie. De hiervoor relevante overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 21 juli 2023 worden hier als herhaald en ingelast beschouwd. In zoverre is de Tijdelijke beleidsregel niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Voor zover Fastned deze grond herhaalt, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van
21 juli 2023.
Moest de minister afwijken van het beleid op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb?
6. Fastned voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor de minister in dit geval op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten afwijken van de Tijdelijke beleidsregel. Volgens Fastned dient zij met het realiseren van haar laadpalen juist het doel van de minister, namelijk voldoende beschikbaarheid van voorzieningen voor snelladen. Het toepassen van de verkorte looptijd uit de Tijdelijke beleidsregel is niet geschikt om dit doel te bereiken. Fastned wijst verder op de investeringen die zij al heeft gedaan met het oog op een langere looptijd van de vergunning. De minister neemt het voorgaande ten onrechte niet mee in de belangenafweging, hetgeen volgens Fastned onzorgvuldig en onevenwichtig is.
6.1.
Voor zover Fastned wijst op de belangenafweging stelt de rechtbank vast dat in de toelichting op artikel 3 en Pro 4 van de Tijdelijke beleidsregel is gemotiveerd waarom de looptijd van vergunningen wordt bekort. De rechtbank stelt verder vast dat de looptijd van de vergunning rekening houdt met het belang van het met het toekomstig beleid te dienen doel, zoals neergelegd in de beleidsvisie, en met het belang van Fastned door de vergunning niet verder te bekorten. Fastned heeft daarnaast de gestelde financiële investeringen op [verzorgingsplaats 3] niet met concrete stukken onderbouwd en ook niet aannemelijk gemaakt dat binnen de looptijd van de vergunning de gestelde investeringen niet kunnen worden terugverdiend. In zoverre is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van onzorgvuldigheid of onevenwichtige besluitvorming.
6.2.
Verder wijst Fastned op de overschrijding van de wettelijke beslistermijn. Als de minister deze termijn wel in acht zou hebben genomen, dan zou de vergunning aan Fastned zijn verleend vóór de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel. Fastned zou in dat geval een vergunning met een looptijd van vijftien jaar hebben gekregen. Anders dan in de zaak [verzorgingsplaats 2], is de vertraging in het aanvullen van de aanvraag en het verkrijgen van de vergunning alleen aan de minister te wijten. Fastned is al jaren bezig om de vergunning op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 1] te verkrijgen, maar de minister gaf geen duidelijkheid over de reconstructieplannen die steeds werden uitgesteld. Bovendien heeft Fastned uitdrukkelijk verzocht om in de reconstructieplannen rekening te houden met een voorziening voor elektrisch laden. De minister heeft hier geen rekening mee gehouden, wat ook tot aanzienlijke vertraging heeft geleid. Het onverkort toepassen van de Tijdelijke beleidsregel is daarom onzorgvuldig, onevenwichtig en in strijd met de rechtszekerheid, aldus Fastned.
6.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat de omstandigheid dat de wettelijke beslistermijn is overschreden op zichzelf geen omstandigheid is die ertoe leidt dat het geldende beleid buiten toepassing moet worden gelaten. Voor zover Fastned aanvoert dat het in dit geval alleen aan de minister te wijten is dat de vergunningprocedure zo lang heeft stilgelegen en de minister om die reden toepassing had moeten geven aan artikel 4:84 van Pro de Awb, slaagt dit naar het oordeel van de rechtbank ook niet. De minister heeft op de zitting van de rechtbank toegelicht dat de reconstructie van een verzorgingsplaats een langlopend proces is en dat bij een grensverzorgingsplaats, zoals hier aan de orde, veel komt kijken. De minister heeft in juni 2021 de definitieve tekening van de uitbreiding/reconstructie van de verzorgingsplaats naar Fastned gestuurd. Vervolgens heeft Fastned haar aanvraag om een Wbr-vergunning ingediend. Volgens de minister was op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 1] geen ruimte voor het door Fastned gewenste laadstation met 12 laadplekken, en was er bij Fastned geen ruimte om te kiezen voor een kleiner aantal laadplekken. De rechtbank oordeelt dat deze omstandigheden geen omstandigheden zijn die binnen de invloedssfeer van de minister liggen. Het is daarom niet aan de minister te wijten dat de aanvraag om een Wbr-vergunning vertraging heeft opgelopen. De rechtbank ziet verder ook geen reden om te oordelen dat het toepassen van de beleidsregel onzorgvuldig, onevenwichtig of in strijd met de rechtszekerheid is.
6.4.
Gelet op het voorgaande is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat de minister artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten toepassen.
Beleidswijziging en lopende aanvraag
7. Fastned stelt dat het toepassen van de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de systematiek van de verdeling van schaarse vergunningen. Fastned beroept zich op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van
7 september 2016. [5] Fastned betoogt dat uit deze uitspraken volgt dat de eerdergenoemde uitspraak van 21 juli 2023 van deze rechtbank onjuist is. Op de zitting heeft Fastned nog aangevoerd dat de minister Fastned bij de aanvraag op de hoogte had moeten stellen van het feit dat er nieuw beleid in voorbereiding was.
7.1.
Deze beroepsgronden slagen niet. De rechtbank heeft in de uitspraak van
21 juli 2023 geoordeeld dat de vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van
6 juni 2012 niet opgaat. Anders dan in die uitspraak, ziet de beleidswijziging in dit geval namelijk niet direct op de methode aan de hand waarvan wordt bepaald aan wie de vergunningen worden verleend, maar slechts op de duur van de vergunning. De rechtbank ziet in hetgeen Fastned aanvullend heeft gesteld geen aanleiding om terug te komen van dit oordeel. De rechtbank is van oordeel dat Fastned ook niet aannemelijk heeft gemaakt op welke wijze zij aan de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2016 steun kan ontlenen voor de stelling dat in haar voordeel van het beleid moet worden afgeweken. Tot slot gaat de rechtbank voorbij aan de beroepsgrond die Fastned voor het eerst op de zitting heeft aangevoerd. In artikel 1.6a van de Crisis- en Herstelwet, die op deze procedure nog van toepassing is, is immers bepaald dat na afloop van de beroepstermijn geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Fastned krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding voor haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Sanders, voorzitter, en mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.