Uitspraak
vonnis
RECHTBANK AMSTERDAM
Afdeling privaatrecht, voorzieningenrechter civiel
zaaknummer / rolnummer: C/13/761594 / KG ZA 24-1036 MdV/EB
Vonnis in kort geding van 25 februari 2025
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
VEADE B.V.,
gevestigd te Utrecht,
eiseres bij dagvaarding van 7 januari 2025 en herstelexploot van 30 januari 2025,
advocaat mr. M.F. van der Mersch te Amsterdam,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE AMSTERDAM,
zetelend te Amsterdam,
gedaagde,
advocaten mr. R. Verduijn en mr. P.H.A. Bonenkamp te Amsterdam.
Partijen zullen hierna Veade en de gemeente worden genoemd.
1.De procedure
Voor de aanvang van de mondelinge behandeling van deze zaak op 16 januari 2025 is deze verplaatst naar 11 februari 2025, op verzoek van partijen. Op de zitting van 11 februari 2025 heeft Veade de vorderingen zoals omschreven in de dagvaarding toegelicht. De vordering om een nieuw onderzoek uit te voeren, heeft zij op de zitting laten varen. De gemeente heeft verweer gevoerd. Beide partijen hebben stukken (producties) ingediend en gebruik gemaakt van spreekaantekeningen, die aan het dossier zijn toegevoegd. Vonnis is bepaald op vandaag.
Ter zitting waren aan de zijde van Veade aanwezig [naam 1] (bestuurder) met mr. Van der Mersch, en aan de zijde van de gemeente [naam 2] (toezichthouder bij de GGD Amsterdam), [naam 3] (beleidsadviseur), mr. Bonenkamp en mr. R. Verduijn.
2.De feiten
2.1.
Veade drijft een onderneming in thuiszorg en huishoudelijke hulp. Na een gewonnen aanbestedingsprocedure, levert zij sinds 1 juli 2023 in de gemeentes Amstelveen en Aalsmeer hulp bij het huishouden aan cliënten die daarvoor in aanmerking komen. Deze zorg wordt gefinancierd vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015).
2.2.
De GGD Amsterdam (hierna: de GGD) is door de gemeentes Amstelveen en Aalsmeer aangewezen als toezichthouder op de naleving van – kort gezegd – de eisen die gesteld worden aan de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning.
2.3.
In opdracht van de gemeentes Amstelveen en Aalsmeer is de GGD een “regulier onderzoek KT” gestart naar de kwaliteit van de hulp bij het huishouden die wordt geboden door Veade.
2.4.
De toezichthouder die aanvankelijk met het onderzoek was belast, heeft op 5 februari 2024 online kennisgemaakt met de bestuurder van Veade en een toelichting op het onderzoek gegeven. Na dat gesprek heeft die toezichthouder een e-mail aan Veade gestuurd met daarin onder meer het volgende:
“Op 14 maart 2024 om 10.00 uur hebben wij het gesprek met u gepland. Tijdens het bezoek
zullen wij de cliëntendossiers en ondersteuningsplannen inzien.”
2.5.
De afspraak met het bestuur is op verzoek van Veade verzet. De toezichthouder heeft Veade de keuze gegeven tussen 22 en 26 maart 2024. De toezichthouder heeft in deze e-mail het volgende opgenomen:
“Zojuist hebben we elkaar gesproken. U laat mij morgen weten welke van de 2 opties het beste uitkomt.”
2.6.
Op 19 maart 2024, de volgende dag, heeft de bestuurder van Veade aan de toezichthouder geschreven dat beide data niet goed uitkomen. De bestuurder heeft verder gevraagd op welke normen een aantal van de door de GGD opgevraagde documenten toeziet. Daarop heeft de toezichthouder geantwoord dat de enige nog resterende mogelijkheid dan 28 maart 2024 was, gevolgd door de woorden “Hier moet u het mee doen”. De toezichthouder heeft uitgelegd waarom hij de opgevraagde documenten nodig had. Daaraan heeft hij toegevoegd dat op grond van artikel 6.1. van de Wmo en de Algemene wet bestuursrecht een ieder verplicht is mee te werken aan een onderzoek van de toezichthouder en dat alle gegevens die noodzakelijk worden geacht in het kader van het onderzoek moeten worden verstrekt.
2.7.
Op 22 maart 2024 heeft de bestuurder van Veade bezwaar gemaakt tegen de gang van zaken rond het plannen van de afspraak voor een gesprek met het bestuur, de druk die daarbij werd uitgeoefend en de wijze waarop Veade werd bejegend.
2.8.
De toezichthouder heeft zijn excuses aangeboden voor de communicatie. De GGD heeft besloten twee andere toezichthouders met het onderzoek te belasten. De afspraak voor een gesprek met het bestuur is uiteindelijk op 8 april 2024 gepland en het gesprek is toen ook doorgegaan.
2.9.
Op 2 april 2024 heeft [naam 2] , een van de nieuwe toezichthouders, zich bij de bestuurder van Veade gemeld via een e-mail. Zij heeft verzocht om nog ontbrekende dan wel aanvullende documenten, waaronder een lijst van medewerkers die actief zijn in Amstelveen en Aalsmeer, met telefoonnummers.
2.10.
[naam 2] heeft telefonisch contact gezocht met de bestuurder van Veade, omdat de verstrekte lijst met medewerkers niet leek te kloppen en omdat zij in contact wilde komen met de Wmo-consulente van Veade. [naam 2] had de Wmo-consulente al gesproken op 8 april 2024, maar had aanvullende vragen. De Wmo-consulente was telefonisch niet bereikbaar en er kon ook geen boodschap worden ingesproken. De bestuurder heeft op 30 april 2024 een inhoudelijk gesprek over de telefoon afgehouden en te kennen gegeven dat contacten met Veade (schriftelijk en) via hem moesten verlopen.
2.11.
Op 6 mei 2024 heeft [naam 2] een brief aan Veade gestuurd met daarin onder meer het volgende:
“Naar aanleiding van het telefoongesprek op 30 april 2024 en het niet aanleveren van opgevraagde informatie ontvangt u deze brief.
Contact tijdens dit onderzoek
Tijdens het telefoongesprek op 30 april 2024 verklaart u dat u telefonisch geen antwoorden geeft op vragen en zorgen van de toezichthouder en niet wilt overleggen. U zegt dat u recht hebt op hoor en wederhoor. Ik geeft u juist via dit telefoongesprek de mogelijkheid om direct reactie te geven op de opgehaalde informatie.
Ook vertelt u dat u de enige contactpersoon bent namens Veade B.V. Dat de toezichthouder alleen met u contact mag opnemen voor overleg en informatie. De toezichthouder heeft echter het recht om alle medewerkers te spreken die zij redelijkerwijs nodig acht. Dus ook in het kader van het onderzoek de WMO consulent. (…) U dient echter op alle wijze mee te werken, die de toezichthouder redelijkerwijs nodig vindt. Dus ook telefonisch contact.
(…)
De toezichthouder constateert onvoldoende medewerking, onder andere door:
- Geen reactie na 5 terugbelverzoeken aan de bestuurder, data; 29 april, 25 april, 24 april 2 keer, 22 april 2024;
- Het ontvangen van onjuiste informatie; gegevens van medewerkers en cliëntenraad;
- Het niet voldoen aan het verzoek tot aanleveren van documenten op 3 mei 2024.”
[naam 2] heeft Veade in deze brief een laatste kans gegeven voor het aanleveren van gevraagde informatie op uiterlijk 13 mei 2024.
2.12.
Op 13 mei 2024 heeft Veade stukken ingediend bij de GGD, en zich beklaagd over het hoge “my way or the highway” gehalte aan de zijde van [naam 2] , met verwijzing naar de gang van zaken rond de eerder met het onderzoek belaste toezichthouder. Bij de ingediende stukken zat opnieuw een overzicht van werknemers, maar zonder contactgegevens. [naam 2] heeft Veade onder meer verzocht die contactgegevens alsnog te verstrekken op uiterlijk 16 mei 2024.
2.13.
Op 28 mei 2024 heeft [naam 2] een e-mail aan de bestuurder van Veade gestuurd, met daarin onder meer het volgende:
“Hierbij deel ik u mee dat de toezichthouder zich zorgen maakt over personen die niet werken bij Veade B.V., maar die wel op de medewerkerslijsten staan die de toezichthouder heeft ontvangen op 12 februari en 16 mei 2024.
Uitleg zorgen van toezichthouder
Tijdens het telefoongesprek op 30 april 2024 en in de brief van 6 mei 2024 is gevraagd om het toesturen van een correcte medewerkerslijst. Deze nieuwe lijst is opgevraagd omdat de gegevens van medewerkers op de lijst ontvangen op 12 februari 2024, niet correct en incompleet is.
De toezichthouder heeft van deze lijst 10 medewerkers gesproken. 4 personen van deze lijst vertellen niet of niet meer werkzaam te zijn bij Veade B.V.
Op 16 mei 2024 heeft de toezichthouder de nieuwe lijst van u ontvangen. De medewerkers en gegevens van de medewerkers die op de lijst van 16 mei 2024 staan, komen overeen met de medewerkerslijst van 12 februari 2024.
De gegevens en de namen van de medewerkers zijn niet aangepast, dus niet compleet en incorrect.
Er staan wel 8 nieuwe medewerkers op deze lijst. In totaal dus 23 medewerkers.
Van de 8 nieuwe medewerkers heeft de toezichthouder 3 medewerkers gesproken. 1 persoon vertelt niet werkzaam te zijn bij Veade B.V.
Op 30 april 2024 heb ik mijn zorg uitgesproken over het aantal personen die vertellen die niet werken te zijn bij Veade B.V. Daar is nog 1 persoon bijgekomen die wel op de medewerkerslijst staat van 16 mei 2024, maar vertelt niet te werken bij Veade B.V. Dus van de 13 medewerkers die de toezichthouder heeft gesproken vertellen 5 personen niet te werken bij Veade B.V.
Bovenstaande constatering zal ook in het rapport worden opgenomen.
Over dit onderwerp hebben we met u gecorrespondeerd.
Het onderzoek wordt door de toezichthouder op korte termijn gesloten. Om reden zal de toezichthouder niet meer reageren op eventuele reacties op bovenstaande.
Ik wijs u er op dat bij het verschijnen van het ontwerprapport u de mogelijkheid heeft om daarop te reageren (hoor en wederhoor). Wanneer het rapport definitief wordt vastgesteld, kunt u daaraan een zienswijze laten toevoegen.”
2.14.
In een uitgebreide e-mail van 3 juni 2024 heeft Veade opnieuw bezwaar gemaakt tegen de gang van zaken, de uitgeoefende druk en de wijze waarop het onderzoek werd uitgevoerd. Inhoudelijk heeft de bestuurder van Veade opgemerkt dat hij zich niet herkent in de bevindingen van de toezichthouder. Over de werknemerslijst schrijft hij in deze e-mail:
“(…) alle mensen op de lijst zijn ook daadwerkelijk door Veade ingezet. Mogelijk is er bij de mensen verwarring of miscommunicatie ontstaan vanwege de ingezette onderaannemers. Dat wil ik allemaal best nagaan en Veade heeft er, nogmaals, geen bezwaar tegen in te gaan op de kennelijke zorgen die u heeft. Daarvoor verneem ik evenwel graag om welke personen het gaat, zodat ik daarop inhoudelijk ook kan ingaan. Die mogelijkheid heeft u mij tot op heden niet geboden. Op de enkele stelling dat een aantal mensen aangeven niet bij Veade werkzaam te zijn geweest, kan ik niet inhoudelijk ingaan. (…)”
2.15.
Op 18 juni 2024 heeft [naam 2] het ontwerprapport aan Veade gestuurd. In de begeleidende e-mail staat dat Veade contact kan opnemen met de toezichthouder als ze denkt dat er fouten in het rapport staan, en dat een schriftelijke reactie kan worden ingediend, die in het definitieve rapport zal worden opgenomen.
2.16.
De bestuurder van Veade heeft per e-mail op 26 juni 2024 laten weten dat het ontwerprapport zijns inziens barst van de fouten, en aangedrongen op een gesprek met [naam 2] en de directie van de GGD. Hij heeft er verder een punt van gemaakt dat [naam 2] voor dat gesprek data voorstelde die in tijd waren gelegen vóór de datum waarop Veade haar schriftelijke reactie op het rapport mocht indienen. Dat is volgens hem niet verenigbaar met de beginselen van behoorlijk bestuur.
2.17.
Op 3 juli 2024 heeft Veade haar inhoudelijke reactie op het ontwerprapport aan [naam 2] gestuurd. Die reactie bevat een betwisting op tal van punten, zonder onderliggende stukken.
2.18.
Bij e-mail van 9 juli 2024 heeft [naam 2] Veade laten weten dat de schriftelijke reactie geen aanleiding geeft om het rapport aan te passen.
2.19.
Op 18 juli 2024 heeft de GGD het definitieve rapport uitgebracht aan de gemeentes Amstelveen en Aalsmeer. In het rapport staat dat het onderzoek onder meer heeft bestaan uit 8 huisbezoeken bij cliënten, 5 telefonische interviews met cliënten, 2 telefonische interviews met cliënten die geen ondersteuning van Veade meer ontvangen, een gesprek met het bestuur, de kwaliteitsedewerker, Wmo-consulent en gesprekken met de medewerkers. De bevindingen van de toezichthouder ten aanzien van de lijst van medewerkers zijn in het rapport opgenomen.
De GGD concludeert (samengevat) in het rapport dat de dienstverlening van Veade op de volgende zeven punten moet worden verbeterd:
Passende ondersteuning bieden die aansluit bij de behoefte van de cliënt.
Beschikbaar stellen van afsprakenoverzichten zodat voor de cliënt duidelijk is welke afspraken gemaakt zijn en zij kunnen nakijken waar zij recht op hebben.
Het bieden van continuïteit in de ondersteuning van de cliënten tijdens vakanties en ziekte van medewerkers, een aantal cliënten ontvangen geen vervangende ondersteuning.
Passende scholing voor alle medewerkers. 4 van de 5 medewerkers hebben geen scholing gevolgd en ook niet aangeboden gekregen.
Het bieden van continuïteit in de ondersteuning van cliënten (ook buiten vakanties of verlof van medewerkers om). Het komt voor dat cliënten gedurende een bepaalde tijd geen ondersteuning krijgen.
De kennis van de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling bij medewerkers. 4 van de 5 medewerkers zijn niet op de hoogte van het bestaan van de meldcode.
De kennis van het calamiteitenprotocol bij medewerkers. Geen van de 5 medewerkers weten wat ze moeten doen bij een calamiteit.
De GGD adviseert het college van B&W in het rapport om Veade op te dragen maatregelen te nemen ter bevordering van de kwaliteit.
De zienswijze van Veade is als bijlage aan het rapport gehecht.
2.20.
De gemeentes Amstelveen en Aalsmeer hebben Veade verzocht om een verbeterplan op te stellen en gedreigd met een boete als een reactie van Veade zou uitblijven. Dat traject is opgeschort in afwachting van de uitkomst van dit kort geding.
3.Het geschil
3.1.
Na vermindering van haar eis vordert Veade, kort gezegd, de gemeente te veroordelen het rapport in te trekken en de gemeentes Amstelveen en Aalsmeer te informeren over de intrekking, op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de gemeente in de proceskosten.
3.2.
De gemeente voert verweer.
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna ingegaan, voor zover van belang.
4.De beoordeling
4.1.
Eerst moet een formeel punt worden behandeld. Veade heeft de GGD gedagvaard, maar de gemeente is verschenen. De gemeente heeft toegelicht dat de GGD geen zelfstandige publiekrechtelijke rechtspersoon is, maar onder de gemeente valt. Zij heeft ervoor gekozen vrijwillig te verschijnen, omdat zij zich wil richten op het inhoudelijke geschil.
4.2.
Beoordeeld moet worden of de GGD (en dus de gemeente) onrechtmatig jegens Veade heeft gehandeld door ondeugdelijk onderzoek uit te voeren en een onvolledig, onzorgvuldig en onjuist rapport op te stellen, zoals Veade stelt.
4.3.
Uitgangspunt bij de beoordeling is dat de toezichthouders van de GGD op basis van hun professionele deskundigheid een zelfstandige verantwoordelijkheid hebben in de beoordeling van de bevindingen. De rechter kan niet op de stoel van de toezichthouder gaan zitten. Voor ingrijpen door de rechter is alleen plaats als de GGD in redelijkheid niet had kunnen komen tot haar rapport over Veade.
4.4.
Volgens Veade is het uitgevoerde onderzoek ondeugdelijk omdat beweringen van cliënten en medewerkers niet zijn geverifieerd. Dat is volgens haar nodig omdat de toezichthouder had moeten weten dat beweringen onjuist kunnen zijn. In dit geval zijn de beweringen volgens Veade onjuist. Dit punt wordt voor Veade onderstreept door de vermelding, op blz. 7 van het rapport, dat de toezichthouder tijdens de huisbezoeken constateert dat het huis schoon en leefbaar is. Volgens Veade zijn haar cliënten kwetsbaar. Omdat de GGD niet wil laten weten met welke cliënten is gesproken, kan Veade niet nagaan of die cliënten al dan niet in staat zijn om mee te werken aan een dergelijk onderzoek en hoeveel waarde er aan hun uitspraken moet worden gehecht.
4.5.
Ten aanzien van de verklaringen van de medewerkers stelt Veade dat haar bestuurder naderhand van hen heeft begrepen dat zij zenuwachtig waren tijdens het interview, de vragen moeilijk vonden en het gesprek als niet prettig hebben ervaren. De bestuurder acht het goed mogelijk dat daarom onjuiste antwoorden zijn gegeven. De GGD had de beweringen van de cliënten en medewerkers eenvoudig kunnen verifiëren door inzage in de cliëntendossiers en de door Veade bijgehouden logboeken van de contactmomenten met cliënten.
4.6.
Veade stelt verder dat de GGD onvoldoende gelegenheid heeft gegeven voor wederhoor en niets heeft gedaan met haar uitgebreide en gedetailleerde reactie op het conceptrapport, terwijl die daartoe wel aanleiding gaf. Veade verwijst in verband met dat laatste naar uitspraken van de rechtbank Gelderland en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in de Evitaa-zaak [1] .
4.7.
Veade baseert haar stelling dat de cliëntendossiers hadden moeten worden ingekeken op haar eigen ervaring met andere toezichthouders. Ter zitting is gebleken dat er in andere gemeentes ook onderzoeken lopen, of zijn uitgevoerd, naar de kwaliteit van de dienstverlening van Veade. Voor zover in die onderzoeken de bevindingen van de toezichthouders wél bij Veade worden geverifieerd, is dat mogelijk een gevolg van de aard die onderzoeken. Niet betwist is dat het daar gaat om signaalonderzoeken, een zwaardere categorie dan het reguliere onderzoek. Signaalonderzoeken kunnen tot zwaardere maatregelen leiden en vergen een diepgaander onderzoek.
4.8.
[naam 2] heeft ter zitting toegelicht dat zij de cliëntendossiers alleen inkijkt als de gewenste informatie niet op een andere manier te verkrijgen is, omdat er privacygevoelige informatie in die dossiers staat. In dit geval ging het haar alleen om de afsprakenoverzichten, die ook bij cliënten thuis moeten liggen en waarmee de medewerkers van Veade bekend moeten zijn. Het was daarom niet nodig de cliëntdossiers in te kijken, aldus [naam 2] . Dit is een plausibele verklaring. Dat de aanvankelijke toezichthouder had aangekondigd de cliëntendossiers wel te willen zien, levert geen verplichting voor [naam 2] op om dat ook te doen als zij dat niet nodig vindt.
4.9.
Ook de vergelijking met de Evitaa-zaak gaat niet op. In die zaak ging het om een signaalonderzoek, waaraan zwaardere eisen worden gesteld, zoals hiervoor al is overwogen. Bovendien heeft Veade haar eerdere reacties op de bevindingen van de [naam 2] niet met feiten gestaafd. In redelijkheid mocht de toezichthouder ervoor kiezen haar rapport niet aan te passen op basis van de enkele stelling dat de door haar verkregen informatie niet klopt.
4.10.
Voor het eerst in dit kort geding heeft Veade (als productie 52) stukken overgelegd waaruit de onjuistheid van de door [naam 2] verkregen informatie zou moeten blijken. Het gaat dan om de urenstaten van vijftien werknemers, waarin is vastgelegd wanneer zij hebben gewerkt en voor welke cliënt. Niet goed te begrijpen is waarom Veade zo laat komt met deze informatie. Het had op haar weg gelegen om dat direct te doen nadat [naam 2] de bestuurder had verteld dat een aantal van de gebelde medewerkers verklaarden niet (meer) voor Veade te werken. In ieder geval had Veade deze urenstaten en eventueel ander feitenmateriaal waaruit blijkt dat [naam 2] het verkeerd ziet, moeten meesturen met haar reactie op het ontwerprapport. In plaats daarvan heeft Veade het gelaten bij de blote stelling dat – samengevat – zij haar zaakjes wèl op orde heeft.
4.11.
Maar ook inhoudelijk roept productie 52 vragen op bij [naam 2] . Zo staat in de urenstaten vermeld dat een medewerker aan het werk was bij een van de cliënten van Veade, terwijl die medewerker volgens [naam 2] op dat tijdstip met háár in gesprek was. Ook als de GGD de urenstaten eerder had ingezien, zou dat geen aanleiding hebben gegeven om anders te rapporteren dan zij heeft gedaan. Dat is niet onbegrijpelijk.
4.12.
Al met al is geen sprake van een rapport waartoe de GGD in redelijkheid niet kon komen. De vordering wordt dan ook afgewezen.
4.13.
Veade zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
- griffierecht € 714,00
- salaris advocaat 1.107,00
- nakosten
178,00
178,00
Totaal € 1.999,00
Als dit vonnis wordt betekend, komen hier nog de kosten bij die worden genoemd aan het slot van 5.2 van de beslissing.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1.
weigert de gevraagde voorziening,
5.2.
veroordeelt Veade in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 1.999,00, te vermeerderen met € 92,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening als dit vonnis wordt betekend,
5.3.
verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. W.M. de Vries, voorzieningenrechter, bijgestaan door mr. E. van Bennekom, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2025. [2]