Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/5905
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
Liberty Real Estate B.V. te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, het college
(gemachtigde: mr. H.J. de Groot)
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
R.J. Calandlaan Vastgoed B.V. te Almere
(gemachtigde: mr. J.S. Haakmeester),
Vomar Voordeelmarkt B.V. te IJmuiden (Vomar) en
Vennootschap voor Onroerende Zaken De Nederlanden B.V.te Naarden (De Nederlanden),
(gemachtigde: mr. F. van der Heijden),
[belanghebbende] te Neckarsulm (Duitsland)
(gemachtigde: mr. R.J.H. Minkhorst),
De Aker-Schaffner B.V. te Soest
(gemachtigde: mr. A. Kamphuis),
hierna gezamenlijk te noemen: belanghebbenden
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Inleiding
1. Eiseres is eigenaar van [locatie] , dat op het Bedrijvencentrum [naam] in Amsterdam ligt.
2. Op 3 februari 2022 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning van rechtswege verleend om de locatie [adres] in Amsterdam, in strijd met het bestemmingsplan, te gebruiken als supermarkt. Onder meer belanghebbenden hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
3. Op 27 oktober 2022 heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en de omgevingsvergunning herroepen.
4. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [de persoon 1] en [de persoon 2] , deskundige van Sweco. Namens R.J. Calandlaan Vastgoed B.V. is niemand verschenen. Vomar en De Nederlanden hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [de persoon 3] . [belanghebbende] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [de persoon 4] . De Aker Schaffner B.V. heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [de persoon 5] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [de persoon 6] , beleidsadviseur ruimtelijke economie.
Het geschil
5. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 augustus 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing is.
6. Van toepassing is het bestemmingsplan ‘1e herziening bestemmingsplan Bedrijventerrein [naam] ’ (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel [adres] rust de bestemming ‘Bedrijf’. Niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met deze bestemming.
7. Daarnaast is niet in geschil dat het college in dit geval van het bestemmingsplan kan afwijken met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Het college heeft hieraan echter geen medewerking verleend, omdat het college vindt dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De Omgevingsverordening NH 2020, het provinciaal detailhandelsbeleid, de Omgevingsvisie 2050 en het gemeentelijk detailhandelsbeleid staan namelijk geen supermarkten toe op een bedrijventerrein, aldus het college. Eiseres is het hier niet mee eens en betwist dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank moet in deze procedure beoordelen of het college de aanvraag om een omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. De rechtbank doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Is sprake van een bedrijventerrein?
9. Eiseres voert allereerst aan dat het college [locatie] ten onrechte als een bedrijventerrein heeft gekwalificeerd. Op dit westelijke deel van [naam] zitten namelijk al vele jaren geen bedrijven meer, maar winkels. Die winkels zijn allemaal planologisch verankerd, waardoor [locatie] feitelijk en juridisch is verkleurd tot winkelgebied. De bebouwing is naar aard en inrichting ook niet meer bestemd en geschikt voor bedrijven. De ruimtelijke implicaties van publiektrekkende vormen van detailhandel zijn dus al in eerdere bestuurlijke besluitvorming meegenomen, beoordeeld en toegestaan. De ruimtelijke bezwaren waarop het college doelt, kunnen bij de (beperkte) brancheverruiming die is aangevraagd niet in geding zijn. Daarnaast is in dit geval geen sprake van een initiatief dat leidt tot verdringing van bedrijfsruimte op een niet-transformatiegebied. Er vindt geen verdringing van bedrijfsruimte plaats. Bij de beoordeling doet het er niet toe of het [naam] en [locatie] al dan niet als transformatiegebied zijn aangewezen. Tot slot is de locatie niet als bedrijventerrein bestemd. De locatie heeft immers de bestemming ‘Bedrijf’. De beleidsdoelen worden door verlening van de omgevingsvergunning niet geschonden.
10.
De rechtbank overweegt dat uit het beleid van het college en de provincie Noord-Holland volgt dat een supermarkt op een bedrijventerrein niet is toegestaan. De Omgevingsvisie NH2020 definieert een bedrijventerrein (voor zover relevant) als een terrein ‘(…) dat vanwege zijn bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie. (…)’.
De rechtbank overweegt dat uit het beleid van het college en de provincie Noord-Holland volgt dat een supermarkt op een bedrijventerrein niet is toegestaan. De Omgevingsvisie NH2020 definieert een bedrijventerrein (voor zover relevant) als een terrein ‘(…) dat vanwege zijn bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie. (…)’.
11. De rechtbank is van oordeel dat de locatie vanwege zijn bestemming (Bedrijf) bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie. Zo staat deze bestemming onder meer grootschalige detailhandel en bedrijven uit ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toe. Dit betekent dat de locatie voldoet aan de definitie van het begrip ‘bedrijventerrein’. Dat er (voornamelijk) winkels zijn gevestigd, betekent niet dat geen sprake (meer) is van een bedrijventerrein. De bestemming is volgens de definitie immers leidend.
12. De rechtbank is daarom van oordeel dat sprake is van een bedrijventerrein als bedoeld in de Omgevingsvisie NH2020 en dat het college de beleidsregels met betrekking tot bedrijventerreinen bij zijn beoordeling heeft kunnen betrekken. Deze beroepsgrond slaagt dus niet. Ook de beroepsgrond dat de beleidsdoelen door de omgevingsvergunning worden geschonden, gaat om deze reden niet op.
Zijn de weigeringsgronden ruimtelijk van aard?
13. Eiseres voert vervolgens aan dat het college de omgevingsvergunning heeft geweigerd op gronden die niet ruimtelijk zijn. Het college heeft slechts in algemene zin naar de beleidsregels verwezen. Het college heeft ten onrechte niet beoordeeld welke (ruimtelijke) gevolgen de aanvraag in dit concrete geval heeft. Het college heeft daarnaast ten onrechte niet beoordeeld of het vergunnen van het project leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau.
14. De rechtbank stelt vast dat de vestiging van supermarkten op een bedrijventerrein op grond van gemeentelijk en provinciaal beleid niet is toegestaan. Het college heeft op de zitting toegelicht dat aan de beleidsmatige keuze om supermarkten op bedrijventerreinen niet toe te staan verschillende argumenten ten grondslag liggen: het behouden van voldoende ruimte voor bedrijven, het voorkomen van leegstand, het behouden van de fijnmazige structuur en het voorkomen van intensieve verkeersbewegingen vanuit de omgeving. Uit het provinciaal detailhandelsbeleid volgt verder dat de clustering van winkels in winkelcentra bijdraagt aan de sociaaleconomische waarde van detailhandel. Bedrijventerreinen zijn bovendien bedoeld voor bedrijven die milieuhinder en gevaar kunnen opleveren voor de omgeving.
15. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze argumenten om supermarkten op bedrijventerreinen niet toe te staan, ruimtelijk van aard. Dat deze beleidsmatige keuzes effect zullen hebben op de marktordening, maakt op zich niet dat marktordening het leidende motief is geweest voor de gemaakte keuzes. Nu de afwijzing is gestoeld op ruimtelijke overwegingen, wordt niet toegekomen aan de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
16. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat als de rechtbank tot de conclusie komt dat de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen op ruimtelijke argumenten is gestoeld, de toets aan de Dienstenrichtlijn niet aan de orde is. De rechtbank zal de beroepsgronden van eiseres over de Dienstenrichtlijn daarom niet bespreken.
Belangenafweging
17. Eiseres betoogt voorts dat de weigering niet geschikt is om het beoogde beleidsdoel te bereiken. Het doel van het beleid, namelijk het behoud van bedrijfsruimten, wordt door de aangevraagde brancheverruiming niet geschaad. Eiseres heeft op de zitting toegelicht dat uit een steekproef volgt dat bezoekers behoefte hebben aan een supermarkt op deze locatie. Daarnaast staat het pand langer leeg als de supermarkt niet mag worden gerealiseerd.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende concreet onderbouwd waarom de weigering de omgevingsvergunning te verlenen tot onevenredige gevolgen leidt. Voorop staat dat het college overeenkomstig haar beleid handelt. [1] Dat sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het college moet afwijken van die beleidsregels, is niet gebleken. Eiseres heeft ook niet gesteld of onderbouwd dat een andere invulling van de ruimte niet mogelijk is. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
Motiveringsbeginsel
19. Eiseres betoogt tot slot dat het college het motiveringsbeginsel heeft geschonden. Het college is in de beslissing op bezwaar namelijk niet op al haar argumenten ingegaan.
20. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de beslissing op bezwaar voldoende is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.
Redelijke termijn en proceskosten
21. Vomar, De Nederlanden en De Aker-Schaffner B.V. hebben verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Vomar en De Nederlanden hebben daarnaast verzocht om een vergoeding van de proceskosten.
22. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of een derde-partij een beroep kan doen op overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Een geschil over burgerlijke rechten en verplichtingen als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM [2] is ook aan de orde voor een betrokkene die als belanghebbende aan een procedure deelneemt.
23. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden als de duur van de procedure te lang is. De behandeling van het bezwaar mag hoogstens een half jaar duren en de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar. Deze termijn begint te lopen op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
24. Het college heeft op 14 maart 2022 een bezwaarschrift van De Aker-Schaffner B.V. ontvangen. Op 16 maart 2022 heeft het college een bezwaarschrift van Vomar ontvangen. Tot slot heeft het college op 17 maart 2022 een bezwaarschrift van De Nederlanden ontvangen. Dit betekent dat de redelijke termijn op deze data is begonnen en afloopt op respectievelijk 14, 16 en 17 maart 2024. Met de uitspraak van heden is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal meer dan twee jaar heeft geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn met (afgerond naar boven) vijftien maanden is overschreden. De rechtbank zal de verzoeken daarom toewijzen.
25. Vanwege de verzoeken heeft de rechtbank de Staat na sluiting van het onderzoek aangemerkt als partij in deze zaak. De minister van Justitie en Veiligheid voert het beleid dat hij in dit soort zaken geen verweer voert. [3] De rechtbank heeft het onderzoek daarom niet heropend.
26. De overschrijding is deels toe te rekenen aan het feit dat het college op 27 oktober 2022 en dus naar boven afgerond twee maanden te laat, op de bezwaren heeft beslist. Dit betekent dat de overschrijding voor 2/15 deel moet worden toegerekend aan het college. De overschrijding van de redelijke termijn wordt voor het overige deel (13/15) toegerekend aan de Staat vanwege overschrijding van de termijn in de rechterlijke fase.
27. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan Vomar, De Nederlanden en De Aker-Schaffner B.V. toe te kennen bedrag € 1.500,-. Omdat Vomar en De Nederlanden gezamenlijk hebben geprocedeerd, ziet de rechtbank aanleiding om dit bedrag te matigen in die zin dat zij ieder de helft van dat bedrag (dus € 750,-) krijgen toegekend. [4]
28. Dit betekent dat de rechtbank het college zal veroordelen tot betaling van € 200,- aan De Aker-Schaffner B.V., € 100,- aan Vomar en € 100,- aan De Nederlanden. De rechtbank zal de Staat veroordelen tot betaling van € 1.300,- aan De Aker-Schaffner B.V.,
€ 650,- aan Vomar en € 650,- aan De Nederlanden.
€ 650,- aan Vomar en € 650,- aan De Nederlanden.
Conclusie en gevolgen
29. Het beroep van eiseres is ongegrond. De Aker-Schaffner B.V., Vomar en De Nederlanden hebben recht op een immateriële schadevergoeding. Vomar en De Nederlanden hebben verzocht om een vergoeding van hun proceskosten. Zij hebben recht op een vergoeding van hun proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt de hoogte van de proceskostenvergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 226,75 (1 punt voor het verzoek met een wegingsfactor 0,25) voor verleende rechtsbijstand. De rechtbank acht een wegingsfactor van 0,25 in dit geval passend, omdat de proceskostenvergoeding slechts wordt toegekend voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De werklast die hiermee gepaard gaat voor de gemachtigde acht de rechtbank dusdanig gering dat dit een wegingsfactor 0,25 rechtvaardigt.
30. Omdat de overschrijding zowel aan het college als aan de rechtbank is toe te rekenen, komt deze vergoeding voor de helft voor rekening van het college (€ 113,37) en voor de andere helft voor rekening van de Staat (€ 113,38). [5] De door de Staat te vergoeden proceskosten is een cent hoger, omdat het toe te kennen bedrag aan proceskosten niet deelbaar is door twee en de overschrijding van de redelijke termijn voornamelijk te wijten is aan de Staat.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt
- veroordeelt
- veroordeelt
- veroordeelt
- veroordeelt
- veroordeelt
- veroordeelt
- veroordeelt
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr. T.W. Steenhoff, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.