ECLI:NL:RBAMS:2025:446

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 23/4549

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 januari 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres

(hierna: het Wijkcentrum)

(gemachtigde: [gemachtigde] )

de burgemeester van Amsterdam

(hierna: de burgemeester)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam

(hierna: het college)

(hierna gezamenlijk ook: verweerder)

(gemachtigden: mrs. M.I. Houben en [gemachtigde van verweerder 1] )

[bedrijf] , te Amsterdam

(gemachtigde: mr. A. van Schaik)

[Stichting] , te Amsterdam (hierna: de Stichting)

(gemachtigde: [gemachtigde van belanghebbende] ).

Procesverloop

Met het besluit van 30 januari 2023 (het primaire besluit I)^[1]heeft de burgemeester horecabedrijven^[2]in het kern-Wallenbied^[3]verboden op weekenddagen voor bezoekers geopend te zijn of daarin bezoekers toe te laten na 02:00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning met ruimere openingstijden. Het besluit gaat in op 1 april 2023 en vervalt op 1 april 2025.

Met het besluit van 7 februari 2023 (het primaire besluit II) heeft het college op grond van artikel 3.23A van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) nadere regels vastgesteld (Nadere Regels) voor alcoholschenkende horecabedrijven gelegen in het kern- [gebied] , op grond waarvan het is verboden op weekenddagen bezoekers te ontvangen in de periode na 01.00 uur tot de voor het bedrijf geldende sluitingstijd. Ook dit besluit gaat in op 1 april 2023 en vervalt op 1 april 2025.

[bedrijf] heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.

Bij besluit van 14 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van [bedrijf] tegen het primaire besluit I gegrond verklaard en het primaire besluit I herroepen, in die zin dat [adres 1] (waar [bedrijf] is gevestigd) geen onderdeel meer uitmaakt van het gebied waar de beperktere sluitingstijden gelden.

Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester verder het bezwaar tegen het primaire besluit II niet-ontvankelijk verklaard.

Het Wijkcentrum kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft daartegen beroep ingesteld. [bedrijf] heeft een standpunt ingediend.

Het beroep is op 1 mei 2024 tijdens een regiezitting behandeld. Aan deze zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het [eiseres] , samen met [naam 1] en [naam 2] en de gemachtigden van verweerder, samen met [naam 3] . Verder is namens [bedrijf] haar gemachtigde verschenen, samen met [naam 3] en [naam 4] . De rechtbank heeft het onderzoek geschorst.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

[Stichting] heeft een standpunt ingediend.

Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 5 september 2024.

Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van het [eiseres] , met [naam 1] en

[naam 2] , de gemachtigde van [bedrijf] , met [naam 4] , eigenaar van [bedrijf] en de heer [naam 5] , beveiliger van [bedrijf] . Namens de Stichting is haar gemachtigde verschenen en [naam 6] , secretaris van de stichting. Namens verweerder zijn haar gemachtigden verschenen, met [naam 3] en [naam 7] .

Overwegingen

Achtergrond

1. De binnenstad van Amsterdam kent een veelvoud aan uitdagingen, die niet los van elkaar kunnen worden gezien. De buurten in het gebied scoren structureel slecht op zowel leefbaarheidsindicatoren als indicatoren op het gebied van de openbare orde (criminaliteit en onveiligheid). Een van de uitdagingen is gelegen in de stijgende druk van de bezoekersaantallen in de binnenstad en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de leefbaarheid.

2. In december 2020 heeft het college het
Uitvoeringsplan Aanpak Binnenstadvastgesteld. Het plan bevat een groot aantal maatregelen. Tevens heeft een verkenning plaatsgevonden of het tijdelijk en gebiedsgericht beperken van de sluitingstijden van horeca- en prostitutiebedrijven in het [gebied] bijdraagt aan de leefbaarheid in het gebied. Het plan gaat uit van een integrale benadering, waarbij telkens wordt uitgegaan van het effect van maatregelen, voorstellen en acties op de buurt, de verschillende doelgroepen, de samenhang met gerelateerde vraagstukken en mogelijke bijeffecten op de korte en lange termijn.

3. In juli 2022 heeft het college het voornemen om de sluitingstijd in het weekend te vervroegen voor inspraak vrijgegeven, tegelijk met een wijzigingsvoorstel van de APV. Naar aanleiding van inspraak is het beleid op enkele punten aangepast. Op 29 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders het ‘Beleid openingstijden en alcohol [gebied] ’ vastgesteld.

4. Verweerder heeft vervolgens de primaire besluiten 1 en 2 genomen, met als uitdrukkelijk doel de disbalans tegen te gaan tussen de ruimte voor bewoners en de ruimte die wordt ingenomen door de vele bezoekers van het gebied, vanuit de overweging dat het woon- en leefklimaat ernstig onder druk staat als gevolg van de zeer grote aantallen bezoekers die zich, met name tijdens de weekenden, in het gebied begeven, daar op verschillende manieren overlast veroorzaken en vaak niet doordrongen zijn dat er in het gebied mensen wonen met behoefte aan (nacht)rust. De maatregelen beogen enerzijds een moment van rust in de nacht in te bouwen en anderzijds de aantrekkingskracht van het gebied te verminderen. Verweerder stelt het gebied, gelet op de belangen van ondernemers, zo beperkt mogelijk te willen houden. Verweerder heeft het gebied beperkt tot de kern van het overlastgebied, met de constatering dat de drukte en overlast zich concentreert rondom de straten en stegen waar de prostitutiebedrijven zijn gelegen.

5. In het primaire besluit 1 is verder overwogen, dat vanwege een concrete overlastsituatie op basis van de inspraakreacties ook [adres 1] is betrokken in het verbodsgebied. In het bestreden besluit heeft de burgemeester het primaire besluit 1, zoals hiervoor reeds overwogen, op dit punt herroepen.

Beoordeling door de rechtbank

Indeling uitspraak

6. Voordat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep toekomt, gaat de rechtbank in op de vraag of het beroep ontvankelijk is en of [bedrijf] en de Stichting als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.

Ontvankelijkheid van het [eiseres]

7.1.

[bedrijf] heeft aangevoerd dat het [eiseres] niet ontvankelijk moet worden verklaard in het beroep, omdat het geen belanghebbende is in de zin van de Awb^[4]. De vestigingsplaats van het [eiseres] is 1,2 kilometer verwijderd van [bedrijf] , waardoor het [eiseres] onmogelijk zelf de vermeende overlast kan ervaren. Daarnaast heeft het [eiseres] niet als doel om belangen van buurtbewoners te behartigen. In haar statuten staat niet vermeld dat zij belangen van derden kan behartigen.

7.2.

De rechtbank volgt [bedrijf] niet in dit standpunt. De rechtbank stelt voorop, dat het [eiseres] ter zitting desgevraagd nog eens uitdrukkelijk heeft bevestigd dat zij niet als gemachtigde van omwonenden optreedt, maar dat zij zelf als belanghebbende moet worden aangemerkt en als zodanig beroep heeft ingesteld. In het algemeen moet als belanghebbende worden gezien: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.^[5]Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun eigen belangen ook beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.^[6]

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat het Wijkcentrum gelet op deze maatstaf in deze procedure als belanghebbende in de zin van de Awb kan worden aangemerkt. Uit de statuten van het Wijkcentrum volgt dat zij als doelstelling heeft om het woon- en leefklimaat in een afgebakend gebied te behartigen en bevorderen. Hierbij wordt in artikel 2, eerste lid, onder b, van de statuten genoemd: ‘
het behoud van het leefmilieu waar dit dreigt te worden aangetast door overlast van drugsgebruik, prostitutie, evenementen, horeca, reclame of door verkeer en vervoer’. Het bestreden besluit ziet op de problematiek van overlast door horeca binnen het in de statuten omschreven gebied. Ook is gebleken dat het Wijkcentrum specifiek deze doelstelling blijkens haar feitelijke werkzaamheden behartigt. Het Wijkcentrum fungeert, zoals zij heeft toegelicht, als informatiecentrum voor omwonenden en is in het recente verleden betrokken geweest bij verschillende (handhavings)procedures bij verweerder en de rechtbank. Het Wijkcentrum is daarom ontvankelijk in het beroep.

[bedrijf] als derde-partij

8. Volledigheidshalve stelt de rechtbank vast dat [bedrijf] belanghebbende is bij dit beroep, omdat de beoordeling van het beroep rechtstreeks effect heeft op haar openingstijden.

De Stichting als belanghebbende

9.1.

[bedrijf] heeft verder aangevoerd dat ook de Stichting niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Awb, omdat deze stichting zich blijkens haar statuten richt op prostitutie en drugsoverlast en haar doelstellingen niet voldoende onderscheidend zijn om te kunnen oordelen dat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.

9.2.

De rechtbank volgt [bedrijf] niet in dit standpunt. De Stichting heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, maar heeft de rechtbank verzocht om als belanghebbende betrokken te worden bij de procedures. Met de brief van 25 juli 2024 heeft de rechtbank voorlopig ingestemd met dit verzoek en de Stichting vooralsnog als belanghebbende aangemerkt.

9.3

De rechtbank is van oordeel dat de Stichting kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid en derde lid, van de Awb. Uit dit artikel volgt dat een rechtspersoon belanghebbende is als de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstellingen en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. De rechtbank is van oordeel dat de Stichting aan dit criterium voldoet, en licht dit oordeel als volgt toe.

9.4.

Uit de statuten van de Stichting volgt dat zij ten doel heeft het herstellen van de leefbaarheid en de balans tussen wonen, werken en bezoek, het verminderen van het aantal bezoekers, het bevorderen van de kwaliteit van de openbare ruimte en het tegengaan van ontwikkelingen en plannen die met deze doelstellingen in strijd zijn in het postcodegebied 1012. De rechtbank is van oordeel dat deze doelstellingen gericht zijn op het behartigen van de algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Verder behartigt de Stichting deze belangen specifiek via haar feitelijke werkzaamheden. De Stichting heeft in het kader van de besluitvorming rond de sluitingstijden van de horeca onder meer deelgenomen aan een buurtpanel, overleg gehad met een projectteam, een brief gestuurd naar de stadsdeelcommissie over de sluitingstijden op de Wallen, overleg gehad met het bestuur van stadsdeel centrum, een ambtelijk gesprek gehad over het nieuwe horecabeleid en een kwartaaloverleg met het bestuur stadsdeel Centrum gehad over onder andere het nieuwe horecabeleid.

Ten aanzien van het beroep

10. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester tot het bestreden besluit heeft mogen komen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van het [eiseres] . De rechtbank zal hierbij ook ingaan op de standpunten van de andere partijen. Daarbij merkt de rechtbank het volgende op. Op de zitting van 1 mei 2024 en 5 september 2024 zijn met het [eiseres] twee buurtbewoners verschenen. De rechtbank constateert dat deze buurtbewoners individuele klachten hebben over onder meer overlast en een gebrek aan handhaving. De behandeling van deze specifieke, individuele klachten valt buiten de omvang van dit geding, waardoor de rechtbank hier in deze uitspraak niet op zal ingaan. Ter beoordeling ligt namelijk voor een generiek besluit tot vaststelling van de omvang van het gebied waarvoor de beperking van de openingstijden geldt. De individuele ervaringen van buurtbewoners kunnen in andere procedures getoetst worden, waaronder bijvoorbeeld de bezwaarprocedure tegen de exploitatievergunning van [bedrijf] , die door het [eiseres] is ingesteld.

-
Betrokkenheid van het [eiseres] in de bezwaarprocedure

11.1.

Het [eiseres] heeft allereerst opmerkingen gemaakt over de door verweerder in het kader van de besluitvorming gevolgde procedure. Zij voert in het bijzonder aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft betrokken in de bezwaarprocedure. Als gevolg daarvan heeft het [eiseres] geen inspraak gehad in het besluit om de kaart van het kern- [gebied] aan te passen, zodat de locatie van [bedrijf] buiten het gebied valt. Volgens het [eiseres] is sprake van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

11.2.

De rechtbank verwerpt deze beroepsgrond. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het [eiseres] niet betrokken hoefde te worden in de bezwaarprocedure. Verweerder heeft een inspraakronde voor de primaire besluiten georganiseerd, waarin omwonenden en belanghebbenden de gelegenheid hebben gehad om een reactie in te dienen op het concept beleid. Niet is gesteld noch is gebleken dat het [eiseres] in deze fase een zienswijze heeft ingediend. Vervolgens heeft de burgemeester het primaire besluit 1 vastgesteld en het college het primaire besluit 2. Daarna heeft [bedrijf] bezwaar ingediend, omdat zij vond dat de locatie van het [bedrijf] ten onrechte werd benoemd als concrete overlastsituatie. Omdat het [eiseres] zich in dat stadium nog niet als belanghebbende bekend had gemaakt, hoefde verweerder haar niet aan te merken als belanghebbende die moest worden gehoord in de bezwaarfase. Van enige strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake.

-
Aanwijzing van het kern- [gebied]

12.1.

Het [eiseres] heeft aan het beroep ten grondslag gelegd, dat de aanwijzing van het kern- [gebied] zoals deze in het bestreden besluit is vastgelegd, zorgt voor méér overlast in [adres 1] . Doordat [bedrijf] na bezwaar niet meer behoort tot het kern- [gebied] waar de besluiten gelden, is [bedrijf] het enige [bedrijf] dat na 02.00 uur nog open is. Het gevolg daarvan is dat horecabezoekers van de horecagelegenheden gelegen binnen het kern- [gebied] zich na sluitingstijd zullen begeven naar [bedrijf] en daar voor overlast zullen zorgen. De Stichting heeft zich hierbij aangesloten.

12.2.

Verweerder en [bedrijf] voeren daarentegen aan dat de oorspronkelijke toevoeging van [adres 1] aan het kern- [gebied] berustte op een vergissing. In de inspraakronde heeft verweerder een reactie ontvangen over een concrete overlastsituatie in [adres 1] , waarna het besluit (en daarmee de kaart van het kern- [gebied] ) ten onrechte op grond van een vrees voor het aantrekken van een groter aantal bezoekers bij [bedrijf] is aangepast. Verweerder heeft in bezwaar vervolgens onderkend dat aan deze zorgen voor de individuele situatie teveel gewicht is toegekend en heeft overwogen dat er gegronde reden was om [adres 1] niet te betrekken in het kern- [gebied] .

12.3.

De rechtbank kan de burgemeester in dit standpunt volgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester het kern- [gebied] zodanig mogen aanpassen, dat [adres 1] niet langer onder het aangewezen gebied valt. Niet in geschil is dat de burgemeester de bevoegdheid heeft een gebied aan te wijzen waar de generieke maatregel met betrekking tot de sluitingstijden zou gelden. De burgemeester heeft van deze bevoegdheid gebruikt gemaakt. Zoals hiervoor reeds overwogen, is bij het aanwijzen van het gebied bedoeld het gebied zo beperkt mogelijk te houden. Het gebied is uitdrukkelijk beperkt tot de kern van het overlastgebied, met de constatering dat de drukte en overlast zich concentreert rondom de straten en stegen waar de prostitutiebedrijven zijn gelegen. Verweerder heeft onder ogen gezien dat het kiezen van de grenzen van het gebied altijd tot op zekere hoogte arbitrair zal zijn. Er is gekozen de kern van de aantrekkingskracht van het gebied te raken en op die manier, door de bedrijven die veel publiek naar het gebied trekken eerder te laten sluiten, op een eerder tijdstip rust in het gebied te laten ontstaan. Daarbij kan ervan uit worden gegaan dat de [adres 10] , in de richting van [adres 1] , na [adres 2] rustig(er) wordt, zodat [adres 1] feitelijk buiten de kern van het gebied ligt. De grens aan deze zijde van het gebied ligt nu op de lijn [adres 3] / [adres 4] / [adres 5] is in dat opzicht volgens verweerder ook logisch gekozen. Ten zuiden van deze grens, waar [adres 1] ligt, zijn immers geen prostitutiebedrijven gevestigd.

12.4.

De rechtbank kan verweerder tegen die achtergrond volgen in de motivering dat de vrees voor de locatiegebonden overlast rond [bedrijf] onvoldoende basis biedt om af te wijken van de generiek vastgestelde grenzen van het gebied. Dat er ter plaatse sprake zal zijn van enige toename van bezoekers in verband met de eerdere sluitingstijden in het kerngebied maakt dit op zichzelf niet anders. In dat verband heeft de burgemeester in de besluitvorming mogen betrekken dat [bedrijf] een klein horecabedrijf is, met een specifieke doelgroep van bezoekers (namelijk horecapersoneel) en dat [bedrijf] beveiligers inzet. De rechtbank weegt ook mee dat de burgemeester heeft toegezegd dat zij dit zogenaamde waterbedeffect (de toename van bezoekers net buiten het kerngebied) zal evalueren voordat besloten wordt of de beperking van de sluitingstijden per 1 april 2025 zal worden verlengd.

12.5.

De burgemeester heeft op grond van het bovenstaande mogen oordelen dat [adres 1] in de oorspronkelijke aanwijzing ten onrechte was betrokken bij het gebied. Het beroep slaagt niet.

Conclusie

13. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en de ligging van [bedrijf] buiten het kern- [gebied] blijft.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzitter, en mr. A.K. Glerum en

mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van

mr. K.M. Nannan Panday, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2025.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.