Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/5586
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 september 2025 in de zaak tussen
Stichting [eiseres 1] en Stichting [eiseres 2]uit Amsterdam, eiseressen
(gemachtigde: mr. B.G.M.C. Peters),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. B. Rijkse).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiseressen hebben gevraagd om (kort samengevat) alle informatie over de overdrachtsprocedure van de afstands- en adoptiedossiers van de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) naar het Nationaal Archief (NA) en de belangenafweging bij de toekomstige inzageprocedure bij het NA. Het gaat hierbij om de praktische inrichting en uitvoering van deze te starten overdrachtsprocedure, meer specifiek om contacten en overleg tussen de RvdK, het NA en het ministerie van Justitie en Veiligheid en om hun adviezen en rapporten ten aanzien van overdrachts- en inzageprocedure. Bij besluit van 16 augustus 2024 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris 330 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Eiseressen zijn het niet eens met de door de staatssecretaris gebruikte weigeringsgronden. Tevens zouden zij graag zien dat de conceptversies van einddocumenten ook openbaar gemaakt worden. De staatssecretaris heeft deze met een verwijzing naar de Rijksbrede Instructie (Rijksbrede Instructie) [1] voor het behandelen van Woo-verzoeken 2024 integraal geweigerd. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de staatssecretaris op de juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek van eiseressen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris de weigeringsgronden onjuist heeft toegepast, dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij vernietigt daarom het bestreden besluit. Eiseressen krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat aan deze procedure voorafging
Achtergrond
2. De stichting [eiseres 1] ( [eiseres 1] ) is opgericht voor iedereen die in Nederland is afgestaan en/of daarna is geadopteerd. De stichting [eiseres 2] ( [eiseres 2] ) is belangenbehartiger voor alle afstandsmoeders in Nederland, zowel in het verleden als het heden. Beide stichtingen houden zich bezig met belangenbehartiging, voorlichting en informatieverschaffing, borging van erfgoed, gegevensverzameling en onderzoek. In 2021 heeft de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed onderzoek gedaan naar stagnatie in de overbrenging van adoptiedossiers van de RvdK naar het NA. [2] Uit dit onderzoek blijkt onder andere dat een groot aantal adoptiedossiers nog bij de RvdK in beheer is, terwijl deze al jaren geleden hadden moeten worden overgedragen aan het NA. Deze dossiers zijn conform de Archiefwet 1995 als blijvend te bewaren aangemerkt. Beide stichtingen hebben vragen over deze gang van zaken.
Woo-verzoek
3. Op 7 augustus 2023 hebben eiseressen een Woo-verzoek ingediend bij de RvdK tot openbaarmaking van alle informatie die in het algemeen betrekking heeft op het proces van overbrenging van de afstands- en adoptiedossiers van de RvdK naar het NA en die in het bijzonder betrekking heeft op contacten en overleg tussen de RvdK, het NA, het ministerie van Justitie en Veiligheid, als ook informatie betreffende overleg tussen deze bestuursorganen. Verder ziet het verzoek op tal van andere stukken, waaronder alle adviezen, (juridische) rapporten, de opdracht tot belangenafweging bij de inzageprocedure, het advies van de adviescommissie huishouding en informatie van de activiteiten van de projectgroep, opgericht tot verdere uitwerking van het inzageproces, en daarnaast op alle adviesrapporten en oprichtingsstukken van deze projectgroep en agenda’s, notulen, besluitenlijsten, besproken stukken en rapporten van de twee-wekelijkse afstemming van de stuurgroep overgang afstands- en adoptiedossiers van de RvdK naar het NA in de periode vanaf 2007 tot 7 augustus 2023.
3.1.
Gelijktijdig met dit verzoek bij de RvdK hebben eiseressen eenzelfde soort verzoek gedaan bij het NA.
3.2.
Op 16 oktober 2023 hebben eiseressen na overleg met de staatssecretaris besloten het verzoek te beperken tot de stukken van de projectleider die als spil tussen alle stakeholders gefungeerd heeft en door wie de meest relevante documenten zijn verzameld en verspreid. Ook is er afgesproken dat er met deelbesluiten zal worden gewerkt, waarbij deelbesluit 1, waar onderhavige zaak op ziet, alleen betrekking heeft op het jaar 2023.
3.3.
Met het primaire besluit van 28 februari 2024 heeft de staatssecretaris eiseressen geïnformeerd dat er voor het jaar 2023 330 documenten zijn aangetroffen die (gedeeltelijk) openbaar worden gemaakt. De documenten betreffen niet alleen de verzamelde en verspreide documenten van de projectleider over de overbrenging van de afstands- en adoptiedossiers van de RvdK naar het NA uit 2023, maar ook de documenten van de betrokken ambtenaren, de directie en externen zoals de stuurgroep, het departement en het NA. In hun onderlinge samenhang bieden deze documenten volgens de staatssecretaris een representatief beeld van de ontwikkelingen in 2023 over de overbrenging van de afstands- en adoptiedossiers naar het NA. Eiseressen hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 16 augustus 2024 heeft de staatssecretaris aan eiseressen laten weten bij zijn eerdere standpunt te blijven.
3.4.
Eiseressen hebben vervolgens beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft gereageerd met een verweerschrift.
3.5.
De rechtbank heeft het beroep op 18 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de bovengenoemde gemachtigde en [naam] , bestuurslid van de Stichting [eiseres 1] , namens eiseressen deelgenomen. Namens de staatssecretaris zijn mr. B. Rijkse en mr. M. Mfidi verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de staatssecretaris op de juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek van eiseressen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
5. De rechtbank heeft de documenten gelet op de omvang van de documenten steekproefsgewijs beoordeeld, zoals ook ter zitting is besproken. De rechtbank zal per weigeringsgrond bespreken wat haar oordeel is.
Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
6. De staatssecretaris heeft documenten geweigerd op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (de e-grond). [3] De staatssecretaris heeft aangevoerd dat hij volgens de Rijksbrede Instructie invulling heeft gegeven aan deze weigeringsgrond. Zo volgt uit de Rijksbrede Instructie dat persoonsgegevens die (indirect) te herleiden zijn tot een individu, zoals namen, e-mailadressen, telefoonnummers en functienamen niet worden gepubliceerd. Datzelfde geldt voor de werkdagen van een ambtenaar die in combinatie met de overige persoonsgegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijk persoon. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren prevaleert boven de openbaarmaking van deze gegevens.
Eiseressen hebben ter zitting benadrukt dat het hen niet te doen is om de persoonsgegevens van de betrokken ambtenaren. Zij vinden het echter ongeloofwaardig dat in bijvoorbeeld de documenten 0006, 0008 en 0010 slechts is gelakt op de e-grond. De gelakte vakken zijn zo groot dat het niet goed voorstelbaar is dat alleen persoonsgegevens zoals bijvoorbeeld namen en functies zijn gelakt.
6.1.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten met de nummers 0006, 0008, 0010, 0018, 0036, 0037, 0120 en 0138. Zij heeft vastgesteld dat in deze documenten persoonsgegevens zoals namen en functies correct zijn gelakt met toepassing van de e-grond.
6.2.
De rechtbank constateert echter ook dat in de betreffende passages van bovengenoemde documenten er meer informatie is gelakt dan alleen persoonsgegevens. De passages betreffen passages uit documenten die al zijn beoordeeld en eerder op de documentenlijst met de toegepaste weigeringsgronden staan vermeld. Zo is document 0006 een antwoord op een e-mail met documentnummer 0005, welk document verweerder ook heeft beoordeeld. In document 0006 heeft verweerder de inhoud van de e-mail onleesbaar gemaakt met een geel vlak met daarin een ID-nummer en de bewoordingen ‘e-grond’. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat dit is gedaan met het oog op de overzichtelijkheid. De rechtbank constateert dat de tekst onder het gelakte vlak in documentnummer 0006 precies overeenkomt met de tekst in documentnummer 0005. Voor eiseressen en derden is dat niet kenbaar. Deze onder het gele vlak verborgen tekst in document 0006 bevat niet slechts persoonsgegevens en mochten daarom niet op de e-grond worden geweigerd. De stelling van eiseressen dat het niet juist kan zijn dat de hele tekst onder het gele vlak mocht worden geweigerd met toepassing van de e-grond is dan ook juist. De rechtbank is van oordeel dat het besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd en voor vernietiging in aanmerking komt. De staatssecretaris zal deze documenten (0006, 0008, 0010, 0018, 0036, 0037, 0120 en 0138) opnieuw moeten beoordelen en de toe te passen weigeringsgronden moeten motiveren al dan niet onder verwijzing naar de motivering van het identieke eerder geweigerde document. Omdat de rechtbank hier een steekproef heeft toegepast, zal de staatssecretaris ook de overige documenten moeten controleren om te bezien of op eenzelfde wijze de e-grond ten onrechte is toegepast op meer dan de persoonsgegevens.
Goed functioneren van de Staat en persoonlijke beleidsopvattingen
7. De staatssecretaris heeft daarnaast geweigerd om documenten, met name concepten, openbaar te maken, enerzijds ter bescherming van het goed functioneren van de Staat [4] en anderzijds omdat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen [5] . De rechtbank heeft in de inventarislijst gezien dat er vrijwel in alle gevallen is geweigerd op beide gronden en om deze reden zal zij deze weigeringsgronden dan ook gezamenlijk behandelen.
7.1.
De staatssecretaris heeft voor het invulling geven aan deze weigeringsgronden opnieuw gebruik gemaakt van de Rijksbrede Instructie. Zo maakt de staatssecretaris concepten niet openbaar omdat een conceptversie van een stuk zich naar zijn aard in eerste instantie niet goed leent voor openbaarmaking. Dit omdat er anders een onjuist of onvolledig beeld zou kunnen ontstaan van het besluitvormingsproces. Indien er relevante feitelijke informatie in een concept staat die niet is opgenomen in het definitieve stuk, komt dat wel voor openbaarmaking in aanmerking. Daarnaast heeft de staatssecretaris openbaarmaking van concepten geweigerd ter bescherming van het goed functioneren van de Staat omdat het voor een soepel verloop van het besluitvormingsproces belangrijk is dat dit gebeurt op basis van definitieve documenten. Wanneer (communicatie) over conceptteksten openbaar zou worden gemaakt, is dit schadelijk voor het goed functioneren van de Staat, omdat er publiek debat kan ontstaan over documenten die niet rijp zijn voor besluitvorming. In de fase waarin documenten nog een definitieve vorm moeten krijgen, moet er ruimte zijn om conceptteksten en gedachten met elkaar uit te wisselen, waarbij een zekere mate van veiligheid en vertrouwelijkheid noodzakelijk is. Bij de inrichting van het proces van de overdracht van dossiers van de RvdK naar het NA hebben ambtenaren daarnaast hun visies gegeven en voorstellen gedaan ten behoeve van intern beraad [6] tussen bestuursorganen over een bestuurlijke aangelegenheid. Deze visies en voorstellen zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen en geweigerd op grond van artikel 5.2 van de Woo.
7.2.
Eiseressen stellen zich op het standpunt dat het hier allereest gaat om de uitleg, toepassing en uitvoering van wet- en regelgeving bij de overdracht van dossiers van de RvdK naar het NA. Het gaat om het uitvoering geven aan de Archiefwet, waarbij er geen sprake kan zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast zal openbaarmaking van deze documenten het goed functioneren van de Staat niet schaden. Voor wat betreft de concepten, verwijzen zij naar de uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 27 mei 2024 [7] en stellen zich op het standpunt dat het onbegrijpelijk is dat de concepten niet openbaar zijn gemaakt, puur omdat de Rijksbrede Instructie dit zo voorschrijft. Volgens de Woo zou overheidsinformatie in principe openbaar moeten worden gemaakt, tenzij de Woo bepaalt dat de informatie niet openbaar mag worden gemaakt. [8] De Woo zelf zegt niets over concepten. Voor wat betreft de toepassing van de i-grond door de staatssecretaris, missen eiseressen toelichting waarom de belangen van de Staat zwaarder wegen dan die van openbaarheid.
8. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris toegelicht dat deze twee weigeringsgronden niet cumulatief zijn toegepast, maar dat als de ene weigeringsgrond de weigering niet kan dragen, de andere weigeringsgrond dit zal doen. De rechtbank stelt voorop dat de Woo verplicht om per document en per afzonderlijk onderdeel te beoordelen of openbaarmaking al dan niet kan plaatsvinden en dit ook inzichtelijk te motiveren. Daarbij zijn de twee weigeringsgronden verschillend van aard zijn: de ene grond betreft persoonlijke beleidsopvattingen, terwijl de andere grond ziet op het goed functioneren van de Staat. Deze gronden beschermen dus verschillende belangen. De staatssecretaris moet dus per onderdeel van het document motiveren welke weigeringsgrond van toepassing is en waarom. De rechtbank heeft kennisgenomen van de volgende documenten: 0130, 0139, 0197, 0231, 0235, 0249, 0313 en 0318. Dit betreffen concepten. De rechtbank kan uit deze documenten niet afleiden welk deel of welke delen hiervan geweigerd zijn op grond van welke van de twee genoemde weigeringsgronden. Alleen al hierom kan de rechtbank deze documenten niet goed beoordelen en is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
8.1.
De rechtbank is verder van oordeel dat de staatssecretaris de weigering op de i-grond onvoldoende heeft onderbouwd. Uit het besteden besluit, het verweerschrift en de op de zitting gegeven toelichting volgt dat de staatssecretaris
geenbelangenafweging heeft gemaakt. Dat is voor het kunnen toepassen van een relatieve weigeringsgrond zoals de i-grond echter wel noodzakelijk. Zonder die (nadere) toelichting en afweging is het voor de rechtbank onduidelijk waarom het belang van het goed functioneren van de Staat volgens de staatssecretaris zwaarder moet wegen dan het algemene belang van openbaarmaking. Nu de gegeven motivering de weigering op grond van de i-grond niet kan dragen, constateert de rechtbank een gebrek in het bestreden besluit.
geenbelangenafweging heeft gemaakt. Dat is voor het kunnen toepassen van een relatieve weigeringsgrond zoals de i-grond echter wel noodzakelijk. Zonder die (nadere) toelichting en afweging is het voor de rechtbank onduidelijk waarom het belang van het goed functioneren van de Staat volgens de staatssecretaris zwaarder moet wegen dan het algemene belang van openbaarmaking. Nu de gegeven motivering de weigering op grond van de i-grond niet kan dragen, constateert de rechtbank een gebrek in het bestreden besluit.
8.2.
Ten aanzien van de weigering op grond van artikel 5.2, eerste lid, Woo is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende kenbaar heeft gemaakt en heeft onderbouwd welke passages in de betreffende stukken zijn geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, Woo. De rechtbank benadrukt in dit verband dat wanneer een weigering wordt gebaseerd op de uitzondering voor persoonlijke beleidsopvattingen, kritisch moet worden beoordeeld of daadwerkelijk sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, of dat er sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven etc. Omdat de staatssecretaris niet inzichtelijk heeft gemaakt welke passages zijn geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, Woo blijft ook onduidelijk of deze kritische beoordeling heeft plaats gevonden. Nu de staatssecretaris niet per document heeft gemotiveerd op welke passages artikel 5.2, eerste lid, Woo is toegepast, is een goede beoordeling van deze weigeringsgrond door de rechtbank niet mogelijk. De rechtbank constateert ook hier een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
8.4
De staatssecretaris zal in een nieuw te nemen besluit op het bezwaar per document op paragraaf- dan wel alineaniveau moeten motiveren of en zo ja welke weigeringsgrond hij van toepassing acht. Daarbij moet de staatssecretaris ook acht slaan op artikel 5.2, tweede lid, van de Woo.
8.3.
Voor wat betreft de integrale weigering van de concepten, merkt de rechtbank verder nog op dat zij op dit moment niet goed kan beoordelen wat er ten opzichte van de concepten is gewijzigd in de eindversie. Als voorbeeld komt het de rechtbank voor dat document 0139 een conceptversie van document 0201 zou moeten zijn gelet op het ID nummer. De rechtbank ziet niet terug dat dit een conceptversie van document 0201 is. Indien de concepten en eindversies niet van elkaar verschillen, kan de staatssecretaris volstaan met het openbaren van de eindversies. Daarbij dient de staatssecretaris wel inzichtelijk te maken welke concepten hieraan ten grondslag hebben gelegen zodat de rechtbank kan controleren in hoeverre de concepten en eindversies van elkaar verschillen. De staatssecretaris kan dit bij voorkeur doen door duidelijk in de inventarislijst te vermelden wat het definitieve document is en welk(e) concept(en) hieraan ten grondslag heeft dan wel hebben gelegen. Daarnaast komt het de overzichtelijkheid ten goede om in het nieuw te nemen besluit te vermelden hoeveel definitieve documenten er in totaal binnen dit Woo-verzoek vallen en hoeveel conceptversies er per document zijn opgemaakt.
9. Aangezien het bestreden besluit gelet op voorgaande overwegingen meerdere motiveringsgebreken bevat, zal de rechtbank dit besluit op deze punten vernietigen.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Voor zover het bestreden besluit wordt vernietigd vanwege een onvoldoende motivering moet verweerder in het nieuwe besluit (nog) een afweging maken of deze documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar kunnen worden gemaakt dan wel moet verweerder aanvullend motiveren waarom deze documenten niet geopenbaard kunnen worden.
10.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de staatssecretaris hiervoor een termijn van zes weken.
10.2.
De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is de rechtbank niet gebleken. Omdat het beroep gegrond is, moet de staatssecretaris ook het griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseressen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht € 371,- aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris tot het betalen van € 1.814,- aan proceskosten van eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen , voorzitter, en mr. M.C. Eggink en
mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. F. van der Maas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.