Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummer: AMS 24/2492
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2025 in de zaak tussen
Holland Integrity Group B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C. Raat),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. S.J. Erades).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van de Wav [1] en het besluit van de minister om de inspectiegegevens openbaar te maken. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 22 november 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 6.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en besloten de inspecties en opgelegde boete openbaar te maken op de website van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de arbeidsinspectie).
2.1.
Bij besluit van 25 april 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft en de boete vastgesteld op € 2.000,-. Voor het overige heeft de minister het besluit van 22 november 2023 gehandhaafd.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 4 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam 1] namens eiseres en de gemachtigden van partijen.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Achtergrond
4. Op 12 januari 2023 heeft de arbeidsinspectie een melding ontvangen dat bij eiseres een vreemdeling, [naam 2] , werkzaam zou zijn die sinds 1 december 2021 niet meer gerechtigd was om in Nederland arbeid te verrichten. Naar aanleiding van deze melding heeft de arbeidsinspectie op 7 februari 2023 een onderzoek ingesteld. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 26 juli 2023 [3] (hierna: het boeterapport).
4.1.
De minister heeft vervolgens onder verwijzing naar het boeterapport het voornemen uitgebracht om aan eiseres een boete van € 8.000,- op te leggen omdat zij als werkgever de vreemdeling arbeid voor haar heeft laten verrichten, terwijl de vreemdeling niet beschikte over een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij eiseres. Dit is een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De minister is uitgegaan van opzet en heeft de hoogte van de boete daarom vastgesteld op 100% van het boetenormbedrag van € 8.000,-. Daarnaast heeft de minister het voornemen uitgebracht de inspectiegegevens en de opgelegde boete openbaar te maken op de website van de arbeidsinspectie.
4.2.
Eiseres heeft op 3 november 2023 haar zienswijze op het voornemen ingediend.
Besluitvorming
5. De minister heeft bij besluit van 22 november 2023 een boete van € 6.000,- opgelegd aan eiseres wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De minister is in afwijking van het voornemen uitgegaan van grove schuld en heeft de boete daarom vastgesteld op 75% van het boetenormbedrag. Ook heeft de minister besloten de inspectiegegevens en de opgelegde boete openbaar te maken op de website van de arbeidsinspectie. Het gaat daarbij om de volgende gegevens [4] :
- de punten waarop is gecontroleerd, de artikelen van de wet of wetten die de grondslag daarvan bieden, welk besluit is genomen en de datum van dat besluit;
- welke rechtsmiddelen tegen het besluit zijn of kunnen worden aangewend en wat hiervan de uitkomst is, of dat het besluit onherroepelijk is geworden;
- de locatie waar het onderzoek heeft plaatsgevonden;
- de datum of periode waarop het onderzoek heeft plaatsgevonden;
- de naam en vestigingsplaats van eiseres;
- het nummer waaronder eiseres is ingeschreven in het register van het land van vestiging, dan wel de unieke code die naar eiseres te herleiden is; en,
- de sector of branche waarin eiseres haar economische activiteiten verricht.
5.1.
In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 22 november 2023 gegrond verklaard en de hoogte van de boete vastgesteld op € 2.000,-. De minister heeft namelijk geconcludeerd dat de overtreding in verminderde mate aan eiseres kan worden verweten en dat de boete daarom 25% van het boetennormbedrag bedraagt. Verder heeft de minister het besluit tot openbaarmaking van de inspectiegegevens en de opgelegde boete gehandhaafd.
Omvang van het geding
6. Eiseres heeft in beroep de aan haar opgelegde bestuurlijke boete niet betwist. Het gaat eiseres enkel om de openbaarmaking van de inspectiegegevens en de boeteoplegging.
Had de minister voorafgaand aan het besluit tot openbaarmaking een belangenafweging moeten maken?
7. Eiseres is het niet eens met de openbaarmaking van de opgelegde boete en de inspectiegegevens. Zij voert aan dat de minister ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. Volgens eiseres levert de openbaarmaking van deze gegevens een onevenredig nadeel voor haar op, omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en de gevolgen van de openbaarmaking voor eiseres groot zijn. Eiseres is een bedrijf met een vergunning op grond van de Wet op de particuliere bedrijfsbeveiliging en recherchebureaus en heeft zowel multinationals als overheidsorganen als cliënten. Zij opereert bijna altijd in conflictsituaties en heeft al eerder ten onrechte met negatieve publiciteit te maken gehad. De oprichter, directeur en enig aandeelhouder van eiseres is geregistreerd gerechtsdeskundige en eiseres is voor haar bedrijfsvoering volledig afhankelijk van zijn reputatie als integer onderzoeker. De concurrentiepositie van eiseres is evident in het geding als de overtreding openbaar wordt gemaakt. Eiseres vreest dat zij door de openbaarmaking mogelijk opdrachten misloopt en dat concurrerende bedrijven aan de haal gaan met de openbaar gemaakte gegevens. Eiseres voert verder aan dat de verplichte openbaarmaking op grond van artikel 19g van de Wav in strijd is met de artikelen 6, 8 en 10, tweede lid, van het EVRM [5] en artikel 17 van Pro het IVBPR [6] . Voorts betoogt zij dat de gegevens over eiseres, in combinatie met de gegevens over de overtreding, moeten worden aangemerkt als concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onderdeel f, van de Woo [7] . Ook daarom had de minister een belangenafweging moeten maken.
Het oordeel van de rechtbank
8. Op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Wav maakt de toezichthouder of de door de minister aangewezen ambtenaar [8] het feit dat een bestuurlijke boete wegens een overtreding van de Wav is opgelegd, dat een bevel tot preventieve stillegging van werkzaamheden is gegeven [9] , of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.
8.1.
Omdat artikel 19g, eerste lid, van de Wav een dwingendrechtelijke bepaling in een wet in formele zin betreft, kan deze bepaling niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank mag wel toetsen of er in dit geval aanleiding bestaat om deze bepaling buiten toepassing te laten. Dat is het geval indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle door de wetgever zijn verdisconteerd en die maken dat toepassing van deze bepaling in dit concrete geval zozeer in strijd is met de algemene rechtsbeginselen – zoals het evenredigheidsbeginsel – of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. [10]
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank doen zich in het geval van eiseres geen bijzondere omstandigheden voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. In de memorie van toelichting [11] bij artikel 19g van de Wav staat onder meer het volgende:
“Gelet op het proportionaliteitsbeginsel moeten de belangen van de natuurlijke personen en de rechtspersonen op wie de openbaar te maken gegevens zien, worden afgewogen tegen het algemene belang van het openbaar maken van gegevens. Een van de doelen van openbaarmaking is volledige transparantie. Dat betekent dat alle bedrijven waaraan bijvoorbeeld een boete is opgelegd openbaar worden gemaakt, maar ook de bedrijven waarbij geen overtredingen zijn geconstateerd. Om die reden is gekozen voor een verplichting tot openbaarmaking van de in het voorstel genoemde gegevens. Het is van belang zo veel als mogelijk voornoemde gegevens openbaar te maken. Om die reden vindt er dan ook geen individuele belangenafweging plaats. Dit zou het doel van het wetsvoorstel, volledige transparantie, immers voorbij schieten.
Aspecten als de zwaarte van de opgelegde maatregelen en de aard van de overtreding, kunnen dus geen reden zijn om tot een oordeel te komen om van publicatie af te zien in het belang van het individuele bedrijf, zonder daarmee de doelstellingen van de in dit wetsvoorstel geregelde openbaar making in gevaar te brengen. Het belang van transparantie, het informeren en beschermen van anderen, dient naar het oordeel van de regering te prevaleren boven het individuele belang van mogelijk te lijden reputatieschade. Daarbij komt dat het karakter van actieve openbaarmaking met zich brengt dat niet in alle gevallen vooraf per individueel geval een volledig oordeel kan worden gegeven over het mogelijke nadeel dat een bedrijf lijdt door openbaarmaking. Ook dat kan tot ongelijkheid leiden onder bedrijven die met een sanctiebesluit worden geconfronteerd.
Indien een belangenafweging onderdeel van de besluitvorming zou worden, zou dit tot de ongewenste situatie leiden dat burger en bedrijven niet meer van die juistheid en volledigheid van de informatie uit kunnen gaan. Alleen al de (theoretische) mogelijkheid dat (ernstige) normschendingen onbekend blijven omdat de belangen van de betrokkene zich tegen openbaarmaking verzetten, leidt ertoe dat het publiek geen betekenis kan toekennen aan de omstandigheid dat ten aanzien van een bepaald bedrijf geen sanctiebesluit bekend is gemaakt.
Het niet openbaar maken van op een bepaald bedrijf betrekking hebbende informatie betekent dat juist een extra benadeling ontstaat van bedrijven die zich niet aan de openbaarmaking kunnen onttrekken.”
Hieruit volgt dat de wetgever heeft voorzien dat de openbaarmaking van de inspectiegegevens zou kunnen leiden tot reputatieschade van het betrokken bedrijf, maar een groter gewicht heeft toegekend aan het belang van volledige transparantie. Daarom heeft de wetgever er uitdrukkelijk voor gekozen geen belangenafweging aan de openbaarmaking vooraf te laten gaan. Dat eiseres vreest dat zij door de openbaarmaking van de opgelegde boete en de inspectiegegevens negatief in de publiciteit zal komen en dat concurrerende bedrijven deze informatie kunnen gebruiken om eiseres in een kwaad daglicht te plaatsen,
kan dan ook niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die de minister niet of niet ten volle in zijn afweging heeft verdisconteerd. Ook de omstandigheid dat de overtreding in verminderde mate aan eiseres wordt verweten, geeft geen aanleiding om artikel 19g, eerste lid, van de Wav in deze zaak buiten toepassing te laten. De wetgever heeft immers overwogen dat aspecten zoals de zwaarte van de opgelegde maatregelen en de aard van de overtreding geen reden kunnen vormen om van openbaarmaking af te zien. De rechtbank wijst er ten overvloede op dat eiseres de mogelijkheid heeft om bij de openbaar te maken gegevens op de website van de arbeidsinspectie een toelichting te plaatsen. Hierin kan eiseres (onder meer) vermelden dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. [12]
8.3.
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank verder onvoldoende onderbouwd dat de verplichte openbaarmaking van de inspectiegegevens op grond van artikel 19g van de Wav in strijd is met de artikelen 6, 8 en 10 van het EVRM of artikel 17 van Pro het IVBPR. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om artikel 19g, eerste lid, van de Wav wegens strijd met deze bepalingen buiten toepassing te laten.
8.4.
Hoewel de minister in beginsel verplicht is tot openbaarmaking van de opgelegde boete en de inspectiegegevens over te gaan, dient de minister op grond van artikel 19g, tweede lid, van de Wav van openbaarmaking af te zien als de daarin genoemde bepalingen uit de Woo hieraan in de weg staan. Eiseres heeft in deze zaak een beroep gedaan op de uitzonderingsbepaling van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, van de Woo. Op grond van deze bepaling blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van andere dan in de artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, van de Woo genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Eiseres voert aan dat deze bepaling breed moet worden uitgelegd en dat de gegevens over eiseres die de minister openbaar wil maken binnen de reikwijdte van deze bepaling vallen.
8.5.
De rechtbank is van oordeel dat de door de minister openbaar te maken gegevens niet als concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens kunnen worden aangemerkt. Het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens moet namelijk restrictief worden uitgelegd. [13] Hiervan is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat geen van de onder 5 genoemde openbaar te maken gegevens binnen de reikwijdte van dit begrip vallen. De minister was dan ook niet gehouden eerst te beoordelen of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang van de bescherming van deze gegevens. De beroepsgrond slaagt niet.
8.6.
De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat de minister tot de openbaarmaking van de opgelegde boete en de inspectiegegevens kon overgaan.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 september 2025.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet arbeid vreemdelingen
Artikel 19g
1. De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.
2. Bij de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, is artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c, d en e, en tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid van overeenkomstige toepassing.
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de openbaar te maken gegevens, waaronder de mogelijke reactie van een belanghebbende in verband met de openbaarmaking van zijn gegevens, de termijn waarop deze gegevens beschikbaar worden gesteld en de wijze waarop de openbaarmaking plaatsvindt.
[…]
Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen
Artikel 11.2. Inhoud openbare inspectiegegevens
1. De gegevens, bedoeld in artikel 19g van de wet, betreffen:
a. de punten waarop is gecontroleerd en de wet of wetten die de grondslag daarvoor bieden;
b. de locatie waar het onderzoek heeft plaatsgevonden;
c. de datum of periode waarop het onderzoek heeft plaatsgevonden;
d. de naam en vestigingsplaats van de betreffende normadressaat;
e. het nummer waaronder de betreffende normadressaat is ingeschreven in een register van het land van vestiging, dan wel de unieke code die naar de betreffende normadressaat te herleiden is; en
f. de sector of branche waarin deze normadressaat zijn economische activiteit verricht.
[…]
Artikel 11.3. Openbare gegevens omtrent opgelegde boetes en stilleggingen
1. In aanvulling op artikel 11.2, eerste lid, worden indien een onderzoek door de toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in de artikelen 14, eerste lid, en 19a, eerste lid, van de wet, wordt gevolgd door een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, dan wel door een besluit tot bevel tot staken van de werkzaamheden als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, van de wet, de volgende inspectiegegevens over dat besluit openbaar gemaakt:
a. welk besluit is genomen, de artikelen van de wet die de grondslag daarvoor bieden en de datum van dat besluit; en
b. welke rechtsmiddelen tegen het besluit zijn of kunnen worden aangewend en wat hiervan de uitkomst was, of dat het besluit onherroepelijk is geworden.
[…]
Artikel 11.5. Reactie van belanghebbende
1. Op verzoek van de belanghebbende kan een schriftelijke reactie over de openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in de artikelen 11.2 en 11.3, van ten hoogste 2.000 leestekens worden gegeven, die zal worden gevoegd bij de openbaar te maken gegevens op de website met informatie van de toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren.
2. Onderdelen van de schriftelijke reactie die persoonsgegevens, bedrijfsnamen of bedrijfsgegevens van derden dan wel strafbare of aanstootgevende uitlatingen bevatten, worden niet op de website gepubliceerd.
Wet open overheid
Artikel 5.1. Uitzonderingen
1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[…]
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
f.de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
[…]