Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummers: AMS 25/5334 en AMS 25/5329
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 oktober 2025 in de zaken tussen
Betent B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigden: mr. F.C. Tolboom, mr. J. Crone en mr. C. Adriaansz),
en
de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder
(gemachtigden: mr. T.F. Prins en mr. R.G.J. Wildemors).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorzieningen gaat over de beslissing van verweerder om de aan verzoekster opgelegde bestuurlijke boete openbaar te maken. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om voorlopige voorzieningen en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter kan een voorlopig rechtmatigheidsoordeel vellen over het (de) bestreden besluit(en), maar kan er ook voor kiezen om daarvan weg te blijven, bijvoorbeeld wanneer sprake is van complexe rechtsvragen. Als sprake is van een spoedeisend belang, dan weegt zij de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekster af.
1.2.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak de verzoeken af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2.1.
Verzoekster is houdster van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand (online kansspelen) als bedoeld in artikel 31a van de Wet op de kansspelen (Wok). De vergunning is geldig voor de periode van 1 oktober 2021 tot en met 30 september 2026.
2.2.
Verweerder heeft in 2023 extra aandacht besteed aan controle op de zorgplicht in het bijzonder bij jongvolwassenen (18-24 jaar). Verweerder heeft signalen ontvangen dat vergunninghouders hun zorgplicht niet altijd nakomen. De toezichthouder van verweerder is naar aanleiding hiervan een onderzoek gestart naar - onder andere - verzoekster.
2.3.
Op 27 maart 2023 hebben toezichthouders van verweerder op basis van gegevens uit de controlebank van verzoekster tien jongvolwassen spelers met substantiële verliezen in de periode van 19 juli 2022 tot en met 6 februari 2023 geselecteerd. Zij hebben verzoekster verzocht de dossiers van die spelers volledig en op een bepaalde wijze aan te leveren. Op
12 april 2023 heeft verzoekster de gevraagde gegevens aangeleverd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van 18 januari 2024. Daarin is geconcludeerd dat verzoekster in de periode van 8 oktober 2021 tot en met 30 maart 2023 ten aanzien van de tien jongvolwassen spelers onvoldoende maatregelen en voorzieningen heeft getroffen om verslaving aan de door haar georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Verzoekster heeft haar schriftelijke zienswijze op het rapport ingediend.
2.4.
Met het besluit van 23 januari 2025 (het boetebesluit) heeft verweerder aan verzoekster een bestuurlijke boete opgelegd. De grondslag daarvoor is dat verzoekster ten aanzien van jongvolwassen de zorgplicht heeft geschonden. De overtreding is als zeer ernstig gekwalificeerd. De bestuurlijke boete bedraagt € 2.650.000,-.
2.5.
Met het besluit van 23 januari 2025 (het eerste openbaarmakingsbesluit) heeft verweerder verzoekster bericht dat het boetebesluit op 10 februari 2025 openbaar zal worden gemaakt. Verzoekster heeft op 5 februari 2025 bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit en tegen het eerste openbaarmakingbesluit. Verzoekster heeft vervolgens de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat het eerste openbaarmakingsbesluit wordt geschorst totdat onherroepelijk in rechte komt vast te staan dat het boetebesluit en het eerste openbaarmakingsbesluit rechtmatig zijn.
2.6.
Met de uitspraak van 17 april 2025 [1] heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster toegewezen, waardoor het boetebesluit niet openbaar mocht worden gemaakt tot zes weken na de beslissing op bezwaar, te weten
18 september 2025.
2.7.
Met de beslissing op bezwaar van 5 augustus 2025 heeft verweerder de bezwaren van verzoekster ongegrond verklaard en het boetebesluit en het eerste openbaarmakingsbesluit in stand gelaten. Ook heeft verweerder verzoekster op
5 augustus 2025 met het tweede openbaarmakingsbesluit laten weten dat ook het besluit op bezwaar openbaar zal worden gemaakt op 18 september 2025.
2.8.
Verzoekster heeft verweerder bij brief van 20 augustus 2025 verzocht om openbaarmaking van zowel het boetebesluit, het eerste openbaarmakingsbesluit, de beslissing op bezwaar en het tweede openbaarmakingsbesluit op te schorten tot op het bezwaar en beroep is beslist. Met een brief van 21 augustus 2025 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
2.9.
Verzoekster heeft vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat de beslissing op bezwaar wordt geschorst tot ten minste zes weken nadat de rechtbank op het beroep heeft beslist. Verzoekster heeft tegen het tweede openbaarmakingsbesluit bezwaar gemaakt en tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat het tweede openbaarmakingsbesluit wordt geschorst tot ten minste zes weken na de beslissing op bezwaar.
2.10.
Op 9 oktober 2025 heeft verzoekster verweerder verzocht om, betreffende het bezwaar tegen het tweede openbaarmakingsbesluit, in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Op 10 oktober 2025 heeft verweerder ingestemd met rechtstreeks beroep en het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank. De rechtbank merkt het bezwaarschrift aan als rechtstreeks beroep waardoor beide verzoeken om een voorlopige voorziening inhouden dat openbaarmaking van zowel het boetebesluit, het eerste openbaarmakingsbesluit, de beslissing op bezwaar en het tweede openbaarmakingsbesluit wordt opgeschort tot zes weken nadat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
2.11.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 14 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [de persoon 1] en [de persoon 2] namens verzoekster, de gemachtigden van verzoekster en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Spoedeisend belang
3.1.
Verzoekster voert aan dat openbaarmaking van het boetebesluit, het eerste openbaarmakingsbesluit, de beslissing op bezwaar en het tweede openbaarmakingsbesluit leidt tot onomkeerbare gevolgen, terwijl de rechtmatigheid van deze besluiten geenszins vaststaat. Door de premature openbaarmaking zal verzoekster direct schade lijden. Dit klemt temeer omdat de procedure tegen de beslissing op bezwaar zich pas in de beroepsfase
bevindt en de procedure tegen het tweede openbaarmakingsbesluit zich inmiddels via sprongberoep eveneens in de beroepsfase bevindt. De openbaarmaking maakt de beroepen tegen de besluiten in feite zinledig.
3.2.
Verweerder heeft niet betwist dat de openbaarmaking onomkeerbaar is en verzoekster in zoverre spoedeisend belang heeft. Nu tussen partijen niet is geschil is dat er sprake is van een spoedeisend belang, gaat de voorzieningenrechter daarvan uit.
Geen voorlopig rechtmatigheidsoordeel boetebesluit
4. De vraag of de boete terecht is opgelegd vergt een indringende toets. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de voorzieningenprocedure zich niet leent voor beantwoording van de vraag of de boete rechtmatig is opgelegd. Verzoekster heeft namelijk alleen pro forma beroep ingesteld en nog geen aanvullende beroepsgronden tegen de in bezwaar gehandhaafde boete ingediend. De voorzieningenrechter blijft gelet hierop weg van een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de boete.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel openbaarmakingsbesluiten
5. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat het boetebesluit een bevoegd genomen besluit is in het kader van een aan verweerder door de wetgever toegekende taak om toezicht te houden op de naleving van de regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. Bij deze toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en consumenten en aanbieders worden gewaarschuwd. [2] Artikel 8 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur bood volgens de Afdeling in het algemeen de basis om boetebesluiten volledig te publiceren. Thans is openbaarmaking gebaseerd op onder meer artikel 3.3, eerste lid, van de Wet open overheid (Woo). [3] Volgens de Afdeling is in die situatie een nadere afweging van belangen geboden. Deze nadere afweging houdt in dit geval in dat het algemene belang dat door onverkorte openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van verzoekster geen onevenredig nadeel te ondervinden als gevolg van de openbaarmaking, waarbij aan het algemeen belang een groot gewicht moet worden toegekend. Om te komen tot een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de openbaarmakingsbesluiten, moet dus een belangenafweging worden gemaakt. De voorzieningenrechter maakt die belangenafweging in het hiernavolgende.
Belangenafweging
6. Verzoekster voert aan dat openbaarmaking van het boetebesluit haar reputatie ernstig zal aantasten. De publicatie zal veel negatieve publiciteit en daardoor schade opleveren. Het publiceren van de ongefundeerde beschuldigingen tast het vertrouwen van klanten, partners, investeerders en betalingsproviders in verzoekster aan. Dit zal gevolgen hebben voor bestaande en nieuwe samenwerkingen. Gelet op de inhoud van de besluiten bestaat bovendien een risico op claims met alle financiële gevolgen van dien. Daarbij betoogt verzoekster dat artikel 3.1 van de Woo een ontoereikende wettelijke grondslag biedt voor openbaarmaking. Volgens verzoekster moet voor openbaarmaking van bestraffende sancties, zoals bestuurlijke boetes, een openbaarmakingsregime in de bijzondere wet moet zijn opgenomen. Daarbij verwijst verzoekster naar artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder k, van de Woo. Hoewel dit artikel nog niet in werking is getreden druist openbaarmaking van sanctiebesluiten in tegen de bedoeling van dit artikel en is daarmee naar zijn aard onevenredig, aldus verzoekster. Verder stelt verzoekster dat de openbaarmaking onrechtmatig is vanwege onevenredige benadeling van haar.
7. Verweerder hecht eraan sanctiebesluiten openbaar te maken vanwege het maatschappelijk belang om de consument te informeren over, dan wel te waarschuwen voor bepaalde handelspraktijken van aanbieders van kansspelen en de risico's die consumenten
daarbij lopen. Daarnaast beoogt verweerder met de openbaarmaking van sanctiebesluiten transparantie te bieden met betrekking tot het functioneren van haar organisatie. Ten slotte is openbaarmaking van belang in verband met de preventieve werking die van sanctiebesluiten kan uitgaan naar andere ondernemingen en natuurlijke personen. In dit concrete geval gaat het volgens verweerder om ernstige schending van de zorgplicht waar tien jongvolwassen spelers zwaar de dupe van zijn geworden. De algemene belangen die verweerder beoogt te dienen met openbaarmaking van de boete, moeten in dat licht worden bezien en wegen volgens verweerder tegen deze achtergrond extra zwaar.
8. De voorzieningenrechter overweegt dat het lastig te voorspellen is tot welke gevolgen openbaarmaking van het boetebesluit zal leiden. Hoewel de voorzieningenrechter het voorstelbaar acht dat verzoekster enige negatieve gevolgen zal ondervinden van de publicatie van het boetebesluit, zoals reputatieschade en financiële schade, betekent dat niet zonder meer dat die schade onevenredig is. Verzoekster heeft namelijk onvoldoende en niet met objectieve stukken onderbouwd dat spelers en stakeholders haar zullen wantrouwen, de relaties zullen heroverwegen en verzoekster daardoor in een financiële noodsituatie terechtkomt. Verder heeft verzoekster ook niet aannemelijk gemaakt dat meer spelers hun geld bij verzoekster zullen terugvragen waardoor er een stortvloed aan juridische procedures zal worden aangespannen met bijkomende grote kosten. Daarbij acht de voorzieningenrechter, anders dan verzoekster, relevant dat bij publicatie van het boetebesluit op de website van verweerder wordt vermeld dat nog rechtsmiddelen openstaan tegen het boetebesluit. Als er een rechtsmiddel is aangewend tegen de boete, zoals hier het geval is nu verzoekster beroep heeft ingesteld, is dat ook zichtbaar op de website van verweerder. Daarmee is het voor derden duidelijk in hoeverre het boetebesluit door
de bestuursrechter is beoordeeld en al dan niet onherroepelijk is. Juist juristen en advocatenkantoren zullen in acht nemen of een overtreding al in rechte vaststaat of niet, mochten zij een procedure tegen verzoekster overwegen. Bovendien kan verzoekster eventuele schade verhalen, als blijkt dat het boetebesluit onrechtmatig is.
9. Tot slot volgt de voorzieningenrechter verzoekster niet in haar standpunt dat uit artikel 3.3 van de Woo volgt dat sanctiebesluiten niet openbaar mogen worden gemaakt. Nog daargelaten dat verweerder niet gebonden is aan wetgeving die nog niet in werking is getreden, zou dit immers geen recht doen aan het doel van de wetgever, namelijk een transparantere overheid.
10. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het maatschappelijk belang van openbaarmaking van het boetebesluit door verweerder zwaarder weegt dan het belang van verzoekster bij het voorkomen van (reputatie)schade. Nu de belangenafweging in het nadeel van verzoekster uitvalt, zijn de openbaarmakingsbesluiten naar voorlopig oordeel rechtmatig te achten. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening daarom af.
Conclusie en gevolgen
11. De voorzieningenrechter wijst het de verzoeken af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C.M. Schilder, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: