Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/646
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Vluchtelingenwerk Nederland, uit Amsterdam, verzoekster
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
de Minister van Asiel en Migratie, de minister
(gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. J. Kennis).
Inleiding
1. Verzoekster (hierna: Vluchtelingenwerk) heeft op 30 september 2024 een bedrag van € 34.212.038,- aan subsidie aangevraagd op grond van de Kaderwet overige JenV-subsidies voor de in haar aanvraag beschreven activiteiten in het jaar 2025. Het aangevraagde bedrag is gebaseerd op de door het ministerie van Asiel en Migratie geschatte aantal opvangplekken voor asielzoekers en vluchtelingen (COA bedden) in 2025 van 93.261.
1.1.
De minister heeft met het besluit van 19 december 2024 (het subsidiebesluit) een subsidie van € 13.052.000,- aan Vluchtelingenwerk toegekend. Daarbij is vermeld dat “er wordt gewerkt aan een afbouwplan” en dat de minister ervan uitgaat dat Vluchtelingenwerk “geen kosten maakt boven het bedrag dat nu beschikt wordt”.
1.2.
Vluchtelingenwerk heeft hiertegen bezwaar gemaakt en zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Namens Vluchtelingenwerk waren aanwezig: haar gemachtigde, [naam 1] , [naam 2] en mr. S. Ravi. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden en [naam 3] .
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
Feiten en standpunten
3. Vluchtelingenwerk zet zich in voor asielzoekers en vluchtelingen door begeleiding in de asielprocedure, ondersteuning en begeleiding bij toelating, opvang, integratie en terugkeer. Zij is daarvoor aanwezig in asielzoekerscentra en opvanglocaties door het hele land en werkt samen met onder meer het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V). De subsidieaanvraag van Vluchtelingenwerk heeft voor een deel betrekking op taken waarvan de uitvoering in de Vreemdelingencirculaire aan Vluchtelingenwerk is toegewezen. De minister verstrekt al vele jaren subsidie aan Vluchtelingenwerk voor (een deel van) de activiteiten die zij uitvoert.
4. Vluchtelingenwerk maakt bezwaar tegen het subsidiebesluit, omdat hiermee volgens haar de subsidierelatie ingrijpend wordt gewijzigd, zonder dat haar een redelijke termijn wordt geboden om maatregelen te nemen om de gevolgen van de wijziging van de subsidierelatie op te vangen. [1] Daarnaast vindt Vluchtelingenwerk dat de belangen van een snelle en rechtvaardige afwikkeling van de asielprocedure, het belang van ondersteuning en begeleiding van vluchtelingen en asielzoekers en de belangen van andere (overheids)organisaties in de asiel-/migratieketen niet zijn meegewogen bij het subsidiebesluit. Vluchtelingenwerk vraagt een voorlopige voorziening, omdat zij met het toegekende subsidiebedrag niet gedurende heel 2025 alle werkzaamheden kan uitvoeren waarvoor zij subsidie heeft aangevraagd. Vluchtelingenwerk vraagt (primair) om bij wijze van voorlopige voorziening de bestaande subsidierelatie voort te zetten, om te voorkomen dat zij zeer binnenkort ingrijpend moet reorganiseren, terwijl middelen daarvoor en duidelijkheid over haar toekomstige takenpakket ontbreken.
5. De minister vindt dat er geen reden is voor het treffen van een voorlopige voorziening omdat het spoedeisend belang ontbreekt, althans onvoldoende is onderbouwd door Vluchtelingenwerk. Een spoedeisend belang is in een geval als dit volgens de minister alleen aan de orde als sprake van een acute financiële noodsituatie. Verder stelt de minister dat Vluchtelingenwerk voldoende gelegenheid heeft gehad om de subsidiewijziging op te vangen. Zij wist namelijk al sinds mei 2024 dat zij in 2025 minder subsidie zou krijgen en had daarom al maatregelen kunnen treffen.
Spoedeisend belang
6. Op grond van de wet kan de voorzieningenrechter het verzoek alleen inhoudelijk behandelen als er sprake is van een spoedeisend belang. [2] Dat is het geval als het uitblijven van de gevraagde voorziening leidt tot het ontstaan van een zodanige ernstige situatie dat het niet mogelijk is de behandeling van de bodemprocedure af te wachten. Bij een financieel geschil als dit, is dat niet alleen aan de orde bij een acute financiële noodsituatie maar ook als een onomkeerbare situatie dreigt.
6.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat voor Vluchtelingenwerk een onomkeerbare situatie dreigt. Niet in geschil is dat Vluchtelingenwerk niet alle taken waarvoor zij de subsidie van ruim € 34 miljoen heeft aangevraagd, ook kan uitvoeren voor ruim € 13 miljoen. Zij moet dus of minder taken gaan uitvoeren, of meer middelen inzetten (of een combinatie van beide). De minister heeft er op de zitting op gewezen dat Vluchtelingenwerk ook inkomsten uit andere bronnen heeft. Dat doet er niet aan af dat Vluchtelingenwerk voor het uitvoeren van de taken waarvoor zij subsidie heeft aangevraagd in overwegende mate afhankelijk is van die subsidie. Vluchtelingenwerk heeft voldoende toegelicht dat de inkomsten uit andere bronnen zijn bedoeld voor andere activiteiten en ook als zodanig zijn geoormerkt. Vluchtelingenwerk heeft verder onweersproken gesteld dat zij niet over zodanige financiële reserves beschikt dat zij het verschil van zo’n € 21 miljoen tussen de aangevraagde en toegekende subsidie zelf kan opvangen. Gelet daarop is aannemelijk dat Vluchtelingenwerk met het toegekende subsidiebedrag maar gedurende een aantal maanden al haar huidige activiteiten kan voortzetten en al voor de beslissing op haar bezwaar zal moeten beginnen met reorganiseren om te voorkomen dat zij tekort komt als er voor 2025 geen subsidie bijkomt. Dat zou onder meer betekenen dat Vluchtelingenwerk op korte termijn een deel van haar personeel moet ontslaan, waarmee ook kennis en ervaring die nodig is voor de uitvoering van de huidige taken van Vluchtelingenwerk verloren zal gaan. Dat is onomkeerbaar en levert een voldoende spoedeisend belang op bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Belangenafweging
7. Nu sprake is van een spoedeisend belang zal de voorzieningenrechter beoordelen of er aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen. Daartoe maakt zij een belangenafweging. Bij deze belangenafweging speelt een rol of een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat het subsidiebesluit niet in stand zal blijven en dat de uiteindelijke uitkomst van de procedure duidelijk anders zal zijn dan nu. Verder betrekt de voorzieningenrechter hierbij de gevolgen van het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening.
7.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval sprake is van een subsidierelatie zoals bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Vluchtelingenwerk ontvangt al meer dan drie achtereenvolgende jaren subsidie voor (grotendeels) dezelfde, voortdurende activiteiten. Op de zitting is bevestigd dat de subsidierelatie de afgelopen drie jaar zo was dat er initieel een bedrag werd toegekend op basis van de Rijksbegroting en vervolgens aanvullende middelen werden geclaimd bij de Voorjaars- en de Najaarsnota om de subsidie van Vluchtelingenwerk te verhogen. In 2024 is die aanvullende subsidie toegewezen vanuit de eigen begroting van het ministerie. Daarbij was de hoogte van de uiteindelijke subsidie steeds gerelateerd aan het aantal COA bedden. Kortom, de subsidierelatie bestond niet alleen uit de initiële toekenning van subsidie voorafgaand aan het subsidiejaar, maar ook uit de vaste praktijk dat de subsidie lopende het jaar, afhankelijk van het aantal COA bedden, werd aangevuld met middelen die daarvoor beschikbaar konden worden gemaakt.
7.2.
De door Vluchtelingenwerk aangevraagde subsidie voor 2025 is gedeeltelijk geweigerd. Vluchtelingenwerk leest het subsidiebesluit zo dat voor 2025 alleen het daarin genoemde bedrag aan subsidie wordt verleend en dat – in afwijking van vorige jaren – niet langer op basis van de daadwerkelijke bezetting van de COA bedden in de loop van het boekjaar aanvullende bedragen worden toegekend. De minister heeft de juistheid van deze lezing van het subsidiebesluit onder meer in haar brief aan de Tweede Kamer van 10 februari 2025 bevestigd. Daarmee is sprake van een wijziging van een langlopende subsidierelatie, die aan de voorwaarden van artikel 4:51 van de Awb moet voldoen.
7.3.
Op grond van het eerste lid van dit artikel kan de subsidie alleen geheel of gedeeltelijk worden geweigerd op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen (ongewijzigde) voortzetting van de subsidie verzetten, als een redelijke termijn in acht wordt genomen.
7.4.
De minister heeft de vrijheid om nieuw beleid te formuleren en uit te voeren, al dan niet genoodzaakt door bezuinigingsoverwegingen. Dergelijk nieuw beleid kan worden aangemerkt als gewijzigde inzichten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Een democratisch tot stand gekomen beleidsbeslissing kan, ook als deze een ingrijpende wijziging van het beleid inhoudt, slechts terughoudend in rechte worden getoetst. De bodemprocedure, en niet deze voorlopige voorziening, is de aangewezen plek voor die toets.
7.5.
De voorwaarde waar het nu om gaat is of de minister bij het wijzigen van de subsidierelatie een redelijke termijn in acht heeft genomen. Die redelijke termijn is bedoeld om Vluchtelingenwerk de gelegenheid te geven maatregelen te nemen om de gevolgen van het wijzigen van de subsidierelatie op te vangen. Deze redelijke termijn begint op het moment dat aan Vluchtelingenwerk duidelijk en ondubbelzinnig is aangekondigd dat de subsidie wordt gewijzigd. [3] De voorzieningenrechter gaat er vooralsnog vanuit dat dit met het besluit van 19 december 2024 is gebeurd. Met het besluit van 1 mei 2024 is weliswaar al aangekondigd dat in 2025 het financieel kader terugvalt naar € 12.366.000, maar daarbij is niet vermeld dat lopende het jaar ook geen aanvullende middelen meer zullen worden gezocht en/of toegekend. In het daarop volgende overleg van 21 juni 2024 is, zo blijkt uit het verslag van dit overleg, door het ministerie juist toegezegd dat dit wel zou gebeuren. Ter zitting is verder nog gesteld dat in november 2024 is gesproken over de subsidiewijziging voor 2025, maar de voorzieningenrechter kan op basis van de overgelegde stukken niet vaststellen dat hierover toen een duidelijke en ondubbelzinnige mededeling is gedaan. Dat betekent dat nog geen twee maanden zijn verstreken sinds het begin van deze termijn.
7.6.
Voor het begin van de termijn is dus niet nodig dat het Vluchtelingenwerk duidelijk was welke maatregelen zij moest nemen om de subsidiewijziging op te vangen. Dat is wel relevant bij de vraag of de gegeven termijn redelijk is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat bij gebreke van die duidelijkheid van een redelijke termijn in dit geval geen sprake is.
7.6.1.
Daarbij is het van belang dat Vluchtelingenwerk op grond van het subsidiebesluit verplicht is om in 2025 alle activiteiten uit te voeren waarvoor de subsidie is toegekend. Weliswaar is namens de minister ter zitting toegezegd dat die verplichting zal worden genuanceerd in de nog te nemen beslissing op bezwaar, maar welke werkzaamheden Vluchtelingenwerk dan niet meer hoeft uit te voeren kon de gemachtigde niet concretiseren.
7.6.2.
Verder is onweersproken dat Vluchtelingenwerk niet alle in haar aanvraag benoemde activiteiten gedurende heel 2025 kan uitoefenen voor het met het subsidiebesluit toegekende bedrag. Zij zal dus wijzigingen moeten doorvoeren in haar activiteiten om de subsidiewijziging op te vangen, zo erkent ook de minister. Om die reden wordt gewerkt aan een afbouwplan. Over de mogelijke – laat staan de definitieve – inhoud van dat afbouwplan bestaat nog geen enkele duidelijkheid. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting gesteld dat het aan Vluchtelingenwerk is hier zelf invulling aan te geven en alvast maatregelen te treffen om de subsidiewijziging op te vangen. Tegelijkertijd heeft de minister zowel in haar kamerbrief, als bij monde van haar gemachtigde ter zitting gesteld dat het van belang is dat het afbouwplan zorgvuldig wordt afgestemd met (onder meer) het COA en de IND. Vluchtelingenwerk is immers net als die partijen onderdeel van de migratieketen en als Vluchtelingenwerk één of meer van haar taken niet meer uitvoert heeft dat direct effect op deze ketenpartners. Het ministerie voert de regie over de migratieketen en dus over het opstellen van het afbouwplan. Daarbij mag zij van Vluchtelingenwerk, net als van de andere ketenpartners, een actieve rol verwachten. Niet valt echter in te zien hoe Vluchtelingenwerk vooruitlopend op het afbouwplan – en dus zonder duidelijkheid over welke taken zij in de toekomst wel en niet moet uitvoeren – zonder afstemming met, en akkoord van, de minister en de ketenpartners maatregelen kan nemen om de subsidiewijziging op te vangen. Pas op het moment dat duidelijk is wat het afbouwplan inhoudt en welke consequenties dit heeft voor de taken van Vluchtelingenwerk, kan worden bepaald wat in dit geval een redelijke termijn is en welke frictie- en transitiekosten deze wijziging met zich brengt.
7.6.3.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat de minister, door het subsidiebesluit te nemen voordat duidelijkheid bestaat over het afbouwplan, de subsidie heeft gewijzigd zonder Vluchtelingwerk in de gelegenheid te stellen maatregelen te treffen om die wijziging op te vangen. Om die reden is geen sprake van een redelijke termijn. Het subsidiebesluit voldoet dus niet aan de eisen die de wet daaraan stelt.
7.7.
Het voorgaande brengt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het subsidiebesluit naar verwachting in bezwaar geen stand kan houden, zolang geen duidelijkheid bestaat over de inhoud van het afbouwplan en de consequenties daarvan voor Vluchtelingenwerk. Mede gelet op het belang van Vluchtelingenwerk om niet onmiddellijk te moeten reorganiseren – zonder dat duidelijk is welke taken zij uiteindelijk zal moeten (blijven) uitvoeren en met het risico dat de toegekende subsidie dan zal worden verlaagd of ingetrokken –, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Conclusie
8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de minister de subsidierelatie met Vluchtelingenwerk, zoals hiervoor in overweging 7.1. beschreven, ongewijzigd moet voortzetten tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Omdat de minister voor of bij de beslissing op bezwaar alsnog voldoende duidelijkheid kan geven over het afbouwplan en de consequenties daarvan voor Vluchtelingenwerk en/of alsnog kan beslissen dat (zo nodig) lopende het jaar aanvullende subsidie wordt toegekend, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de duur van de voorlopige voorziening te verlengen, zoals door Vluchtelingenwerk is verzocht. Het meer of anders verzochte wijst de voorzieningenrechter af.
9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat de minister aan Vluchtelingenwerk het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. Verder veroordeelt de voorzieningenrechter de minister in de door Vluchtelingenwerk gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van €907,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het subsidiebesluit van 19 december 2024, voor zover daarmee wordt uitgesloten dat gedurende 2025 aanvullende subsidie wordt toegekend aan Vluchtelingenwerk;
- treft de voorlopige voorziening dat de minister de subsidierelatie met Vluchtelingenwerk, zoals in overweging 7.1. is beschreven, ongewijzigd moet voortzetten tot zes weken na de beslissing op bezwaar;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 385,- aan Vluchtelingenwerk te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten tot een bedrag van € 1.814,-, te betalen aan Vluchtelingenwerk.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2025 door mr. M.W. Speksnijder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.Y. Exterkate, griffier.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: