Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/5591
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2026 in de zaak tussen
[stichting] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. Sinnige),
en
het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder
(gemachtigde: mr. A.G.C. Bulten).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing door verweerder van haar Woo-verzoek [1] van 2 mei 2023.
Eiseres heeft op 2 mei 2023 een Woo-verzoek bij verweerder ingediend, waarin zij – samengevat – heeft verzocht om informatie over de werkinstructies die zijn opgesteld om handhavers van de Landelijke Inspectiedienst Dierenwelzijn te ondersteunen bij de handhaving, alsmede alle informatie over het proces dat is ontwikkeld om open normen in de Wet Dieren nader in te vullen, in de periode van 1 januari 2017 tot en met 2 mei 2023.
Verweerder heeft het Woo-verzoek met het primaire besluit van 14 maart 2024 deels toegewezen. Bij het primaire besluit is een inventarislijst gevoegd met vermelding van 135 documenten. Verweerder heeft gemotiveerd waarom de documenten gedeeltelijk zijn geweigerd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Op 27 september 2024 heeft eiseres beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar.
Met het bestreden besluit van 11 november 2024 heeft verweerder op het bezwaar van eiseres beslist en het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder alsnog één aanvullend document gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Eiseres heeft op 24 december 2024 aangegeven het niet eens te zijn met het bestreden besluit en het beroep onder aanvulling van haar gronden gehandhaafd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens eiseres heeft daarnaast deelgenomen [persoon 1] . Namens verweerder was tevens aanwezig [persoon 2] .
Beoordeling door de rechtbank
1.1.
Eiseres wilde met het beroep niet tijdig beslissen bereiken dat verweerder zou beslissen op haar bezwaar. Omdat verweerder dit inmiddels heeft gedaan met het besluit van 11 november 2024, heeft eiseres geen belang meer bij een oordeel van de rechtbank over haar beroep niet tijdig beslissen. In zoverre is het beroep daarom niet-ontvankelijk. Wel bestaat er aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten voor het indienen van het beroep niet tijdig beslissen. Eiseres heeft immers dit beroep moeten instellen omdat verweerder niet tijdig op het bezwaar had beslist. Tenzij geheel aan het beroep tegemoetgekomen wordt, heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit. [2] Aangezien eiseres beroepsgronden tegen het bestreden besluit heeft ingediend kan worden vastgesteld dat verweerder met dit besluit niet tegemoet is gekomen aan het beroep van eiseres.
1.2.
De rechtbank beoordeelt dan ook vervolgens de vraag of de gedeeltelijke weigering van het Woo-verzoek van eiseres rechtmatig is. Eiseres heeft twee beroepsgronden aangevoerd. Deze zal de rechtbank hieronder bespreken.
De reikwijdte van het verzoek
2.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de reikwijdte van haar verzoek te beperkt heeft opgevat. Eiseres voert aan dat zij niet alleen heeft verzocht om informatie over het proces, zoals verweerder meent, maar ook om informatie over en vanuit de werkgroepen die zijn ingesteld om de open normen in te vullen. In het Woo-verzoek is volgens eiseres uitdrukkelijk opgenomen dat het verzoek ziet op alle communicatie en alle informatie met betrekking tot het proces dat is ontwikkeld voor invulling van de open normen. Hieronder valt in ieder geval, maar niet uitsluitend informatie over het proces zelf. Heel specifiek is bovendien verzocht om onder andere alle stukken, zoals memo's, adviezen, verslagen, onderzoeken en concepten, die ten grondslag zijn gelegd aan het proces en/of daarvan een resultaat zijn. De werkgroepen zijn ingesteld om de open normen in te vullen en te duiden met behulp van het vastgestelde proces. Nu de werkgroepen een resultaat zijn van het proces vallen deze onder het bereik van het Woo-verzoek, evenals alles wat zij produceren, zoals memo's, adviezen, verslagen en onderzoeken, aldus eiseres.
2.2.
Aan de orde is of verweerder uit het Woo-verzoek had moeten afleiden dat eiseres ook openbaarmaking wenste van documenten van de werkgroepen.
2.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [3] is voor de vraag welke documenten onder de reikwijdte van een Woo-verzoek vallen de gebruikte bewoordingen en de context van het verzoek leidend. Uitbreiding of aanvulling van een Woo-verzoek in de bezwaarfase verdraagt zich niet met het wettelijk stelsel, waarbij een bestuursorgaan een besluit op een Woo-verzoek neemt en een eventueel gemaakt bezwaar nog steeds op het oorspronkelijke verzoek betrekking heeft.
2.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gezien de formulering van het verzoek, niet had mogen aannemen dat de documenten die betrekking hebben op en afkomstig zijn van de werkgroepen buiten het verzoek vallen. Voor zover verweerder aanvoert dat het verzoek zich vooral richt op het proces, volgt de rechtbank die lezing dus niet. Uit het verzoek blijkt namelijk dat eiseres niet alleen informatie over het proces zelf wilde verkrijgen, maar ook over de resultaten die daaruit voortvloeien. Het verzoek bevat immers ook een expliciete vraag naar een overzicht van alle open normen die door dit proces zijn ingevuld, evenals handhavingsbesluiten waarbij dit proces is toegepast. Het kamerstuk dat in het verzoek wordt genoemd, dient slechts ter illustratie voor verweerder om het proces te identificeren. De verwijzing door verweerder naar twee eerdere verzoeken van eiseres, waarin expliciet naar werkgroepen werd verwezen, leidt volgens de rechtbank niet tot de door verweerder getrokken conclusie dat dit verzoek uitdrukkelijk niet op informatie van werkgroepen zou zien. Zoals eiseres terecht heeft aangevoerd, was zij ten tijde van het indienen van het verzoek niet op de hoogte van het bestaan van alle werkgroepen zodat zij daar ook niet specifiek naar kon vragen. Verweerder had dus met de context van de twee andere verzoeken geen rekening mogen houden bij de interpretatie van het onderhavige verzoek. Gelet op deze omstandigheden, oordeelt de rechtbank dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om ook bij de werkgroepen te zoeken naar documenten die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen.
2.5.
Omdat deze beroepsgrond slaagt, hoeven de beroepsgronden van eiseres over de precisering en de afstemming van het verzoek met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) niet verder besproken te worden.
De lijst met 47 geïdentificeerde normen
3.1.
Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte een lijst met 47 geïdentificeerde open normen heeft geweigerd openbaar te maken. Verweerder heeft in het bestreden besluit besloten dit document gedeeltelijk niet openbaar te maken op basis van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo. In het verweerschrift heeft verweerder deze gedeeltelijke weigering gehandhaafd. Subsidiair heeft verweerder in het verweerschrift aangevoerd dat het document gedeeltelijk geweigerd moet worden op grond van artikel 5.2 van de Woo.
3.2.
Het door verweerder gedeeltelijk geweigerde document is met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb aan de rechtbank toegestuurd. De rechtbank heeft vervolgens kennis genomen van het document.
Bescherming van de controle, inspectie en toezicht door bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo)
4.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder geen toelichting heeft gegeven op de toegepaste weigeringsgrond, waardoor onduidelijk blijft waarom deze grond van toepassing wordt geacht. Volgens eiseres ziet de verzochte informatie niet op gebruikte methoden om informatie te vergaren, zoals bedoeld in de wetsgeschiedenis die ten grondslag ligt aan de weigeringsgrond. De onleesbaar gemaakte informatie betreft volgens eiseres zogenaamde probleembepalingen, hetgeen niet onder de reikwijdte van de weigeringsgrond valt. Eiseres voert verder aan dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het belang van inspectie, controle en toezicht in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de inhoud van de gelakte passages van strategische aard is en inzicht biedt in de mogelijke wijze van handhaving door de NVWA, evenals de omstandigheden en factoren die van belang kunnen zijn bij de beslissing tot handhaving. Verweerder is van mening dat openbaarmaking van deze informatie zal leiden tot calculerend gedrag, waardoor de controle en het effectieve toezicht door de NVWA ernstig belemmerd zouden worden. De passages die wel openbaar zijn gemaakt, bevatten volgens verweerder enkel de vermelding van de relevante wettelijke bepalingen.
4.3.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft de openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling dient deze weigeringsgrond beperkt te worden uitgelegd en kan deze alleen worden toegepast als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt. [4]
4.4.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de geweigerde passages uit het document waarop artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woo is toegepast, en is van oordeel dat verweerder aan deze weigeringsgrond geen toepassing heeft mogen geven. De geweigerde informatie betreft namelijk slechts een eerste oriëntatie op mogelijke probleembepalingen door de open normen in de Wet Dieren. Verweerder heeft tijdens de zitting toegelicht dat het om voorlopige visies gaat in een zeer vroege fase van de mogelijke handhaving van deze open normen. Volgens de rechtbank heeft verweerder echter niet overtuigend aangetoond op welke wijze de handhaving concreet zou worden belemmerd bij de openbaarmaking van deze voorlopige overwegingen. Het document wordt immers (ook momenteel) niet direct gebruikt voor de daadwerkelijke handhaving van de betreffende open normen en verweerder heeft zelfs verklaard dat het document nog niet is afgerond. De openbaarmaking van informatie over deze gedachtenfase zou naar het lijkt dan ook geen substantiële schade toebrengen aan de werkelijke handhavingsmethoden en -technieken.
4.5.
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt een motiveringsgebrek bevat. Eerst in het verweerschrift heeft verweerder de motivering in het bestreden besluit aangevuld door subsidiair een andere weigeringsgrond aan te voeren. De rechtbank zal deze weigeringsgrond beoordelen en daarna bezien wat het hiervoor geconstateerde gebrek voor gevolgen heeft.
Intern beraad (artikel 5.2., eerste lid van de Woo)
5.1.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting subsidiair op het standpunt gesteld dat het document gedeeltelijk niet openbaar gemaakt kan worden omdat de lijst is opgesteld in het kader van intern beraad en de gelakte overwegingen kwalificeren als persoonlijke beleidsopvattingen. Allereerst betreft het geen document dat is opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming, noch is het aan de Minister voorgelegd ter ondersteuning van een bestuurlijke keuze. Ten tweede bevat de lijst eerste vormende gedachten die nog niet zijn afgestemd en dus niet rijp zijn voor openbaarmaking. Het is van belang dat ambtenaren intern vrij met elkaar van gedachten kunnen wisselen over beleidskeuzes, zonder dat dit direct openbaar wordt gemaakt, aldus verweerder.
5.2.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid van de Woo wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Onder ‘intern beraad’ wordt naar vaste rechtspraak verstaan: interne mededelingen, die niet buiten de muren van het bestuursorgaan terecht komen en zijn bedoeld ter bescherming van de meningsvorming van ambtenaren. [5]
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat voldoende blijkt dat de geweigerde passages betrekking hebben op intern beraad. Onderaan het document staat aangegeven dat het uitsluitend voor intern gebruik is opgesteld. Verweerder heeft tijdens de zitting toegelicht dat het document slechts een eerste gedachtenfase betreft over de mogelijke handhaving van open normen in de Wet Dieren. De rechtbank kan verweerder na het lezen van de ongelakte passages in dit standpunt volgen. De inhoud van het document wijst op een eerste oriëntatie en niet op een document dat is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. In de geweigerde passages komen meerdere vraagtekens voor, wat duidelijk maakt dat de makers van het document nog twijfelen over de invulling van verschillende probleembepalingen. Ook zijn er lege kolommen zichtbaar, wat erop wijst dat het document niet volledig is afgerond. De gelakte passages bevatten visies op de open normen die grotendeels subjectief van aard zijn. Waar een objectieve zin voorkomt, is deze zo verweven met de rest van de passages dat openbaarmaking van dat deel op zichzelf zinloos zou zijn. Gelet op de aard en achtergrond van het document, de grotendeels subjectieve inhoud van de passages en het voorlopige karakter van de gedachten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze passages terecht heeft geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
Conclusie en gevolgen
6.1.
Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het ziet op het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep is gelet op overwegingen 2.4., 4.4. en 4.5. gegrond voor zover dat ziet op het bestreden besluit.
6.2.
De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de reikwijdte van het verzoek. Dat betekent dat verweerder ten aanzien van de reikwijdte een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken.
6.3.
De rechtbank vernietigt het bestreden besluit ook voor zover openbaarmaking van het document met 47 geïdentificeerde open normen gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d van de Woo. De rechtbank bepaalt echter dat de rechtsgevolgen op dat punt in stand blijven, omdat verweerder openbaarmaking van de betreffende passages terecht heeft geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid van de Woo.
6.4.
Omdat de rechtbank het inhoudelijke beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Daarnaast komt eiseres in aanmerking voor een vergoeding van de proceskosten die zij heeft gemaakt. Deze vergoeding wordt berekend op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Het indienen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen levert 0,5 punt op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een wegingsfactor van 0,5). Het inhoudelijk beroep levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een wegingsfactor van 1). Dit resulteert in een totaal van 2,5 punten. De waarde per punt bedraagt € 934,-. De totale vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand bedraagt dus € 2.335,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover het ziet op het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de reikwijdte van het verzoek van eiseres;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het document met 47 geïdentificeerde open normen gedeeltelijk is geweigerd, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen hiervan in stand blijven;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak, wat betreft de reikwijdte van het verzoek;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.335,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Hansen-Löve, voorzitter, en mr. J.A.W. Jansen en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. N.J.A. van Eck, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2026.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2026.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.