Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/1704
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2026 in de zaak tussen
[stichting] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.T. Blom),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder, hierna: de minister
(gemachtigde: mr. P. van der Werf).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiseres heeft gevraagd om alle informatie, die zich onder de NVWA [1] bevindt met betrekking tot de separatorvleesbedrijven [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] . Met het bestreden besluit heeft de minister 619 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij stelt onder meer dat het bestreden besluit niet volledig is, onzorgvuldig tot stand is gekomen en onduidelijk is gemotiveerd. Ook doet zij een beroep op artikel 10 van Pro het EVRM [2] . Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek.
2. De rechtbank constateert in deze tussenuitspraak dat sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. De minister heeft ten onrechte de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo niet toegepast op delen van documenten die zijn geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo en dateren van vóór 2 februari 2019. Van twee documenten is bovendien niet inzichtelijk gemaakt op welke passages verschillende weigeringsgronden zijn toegepast. De rechtbank biedt de minister de mogelijkheid om dit gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
3. Op 22 juli 2022 heeft eiseres een Woo-verzoek ingediend bij de NVWA tot openbaarmaking van alle informatie die zich onder de NVWA bevindt met betrekking tot de separatorvleesbedrijven [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] over de afgelopen vijf jaar (2017-2022). Ten aanzien van dit Woo-verzoek heeft de minister aanvankelijk 537 documenten aangetroffen.
3.1.
Op 2 maart 2023 heeft de minister [belanghebbende 2] geïnformeerd over het voornemen om informatie over haar (gedeeltelijk) openbaar te maken en haar de gelegenheid gegeven een zienswijze hierover te geven. Op 29 maart 2023 is deze zienswijze door [belanghebbende 2] naar voren gebracht. Vervolgens is op 6 juni 2023 met inachtneming van deze zienswijze het primaire besluit van 6 juni 2023 genomen.
3.2.
Op 30 juni 2023 heeft [belanghebbende 2] bezwaar gemaakt tegen dit primaire besluit. Vervolgens heeft de minister op 2 februari 2024 het bestreden besluit genomen. De bezwaren van [belanghebbende 2] zijn gedeeltelijk overgenomen, waardoor de minister het primaire besluit deels heeft herroepen. Ten aanzien van een aantal documenten werd minder informatie openbaar gemaakt dan waartoe eerder was besloten.
3.3.
Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
3.4.
De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2025 op zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigden hebben zich afgemeld voor de zitting. Namens de minister zijn mr. C. Vooijs en mr. P.E. van der Werf verschenen.
3.5.
Deze zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaken AMS 24/1563, AMS 24/1654 en AMS 24/2854, maar de zaken zijn na de behandeling ter zitting weer gesplitst.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de minister op de juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. Zoals besproken ter zitting, heeft de rechtbank de documenten gelet op het grote aantal steekproefsgewijs beoordeeld. Daarbij heeft de rechtbank per weigeringsgrond een aantal documenten van enige omvang gekozen om te beoordelen. De rechtbank zal per beroepsgrond bespreken wat haar oordeel is.
Ontbrekend document 162
6. Eiseres stelt allereerst dat het ongeloofwaardig is dat de minister document 162 niet (meer) onder zich heeft. Volgens de minister is bij de inventarislijst bij het primaire besluit een fout gemaakt in de doornummering.
6.1.
In de inventarislijst bij het bestreden besluit ontbreekt document 162, maar zijn wel de documenten 161 en 163 opgenomen. De minister heeft op de zitting desgevraagd toegelicht dat het document dat op de inventarislijst bij het primaire besluit genummerd is als 162 gelijk is aan het document dat bij het bestreden besluit genummerd is als 163. Het document heeft op beide inventarislijsten dezelfde datum en titel: ‘Re: [belanghebbende 2] 9.pfd’, aldus de minister. De rechtbank heeft vastgesteld dat de naam van document 162 zoals vermeld op de inventarislijst bij het primaire besluit (‘Re: [belanghebbende 2] 9.pfd’) strookt met het onderwerp in de kop van de e-mail die als document 163 deels openbaar is gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is dit punt hiermee voldoende opgehelderd en is er geen sprake van een ontbrekend document. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 10 van Pro het EVRM en social watchdog
7. Eiseres heeft gesteld dat zij een
social watchdogis en dat het bestreden besluit in strijd met artikel 10 van Pro het EVRM is genomen. De rechtbank stelt vast dat eiseres haar beroep op artikel 10 van Pro het EVRM en het feit dat zij, naar eigen zeggen een
social watchdogis, in deze procedure niet nader heeft toegelicht. De rechtbank gaat daarom aan de bespreking van deze beroepsgrond voorbij.
social watchdogis en dat het bestreden besluit in strijd met artikel 10 van Pro het EVRM is genomen. De rechtbank stelt vast dat eiseres haar beroep op artikel 10 van Pro het EVRM en het feit dat zij, naar eigen zeggen een
social watchdogis, in deze procedure niet nader heeft toegelicht. De rechtbank gaat daarom aan de bespreking van deze beroepsgrond voorbij.
Bedrijfs- en fabricagegegevens die in vertrouwen aan de overheid zijn gegeven (de c-grond)
8. Eiseres is het niet eens met de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. Zij voert hiertoe aan dat de verzochte informatie ziet op milieu-informatie [3] zoals bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer (Wm). Dat betekent dat de minister deze informatie ten onrechte heeft geweigerd op de c-grond zonder daarbij een belangenafweging te maken. Daarnaast betreft de op de c-grond geweigerde informatie volgens eiseres geen bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, noch mochten de verstrekkers van de informatie daarbij vertrouwelijkheid redelijkerwijs aannemen. De minister heeft volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd en getoetst of sprake is van in vertrouwen gegeven informatie of dat de verstrekker hiervan redelijkerwijs mocht uitgaan.
8.1.
In artikel 2.1 van de Woo is bepaald dat milieu-informatie is wat daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van Wm. In artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wm is bepaald dat onder milieu-informatie onder meer wordt verstaan: informatie, neergelegd in documenten over de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen.
8.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat hier sprake is van milieu-informatie zoals bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wm. Eiseres heeft onvoldoende concreet toegelicht dat de verzochte informatie gaat over verontreiniging van de voedselketen of een potentieel risico daarop. In de in de raadkamer gecontroleerde documenten heeft de rechtbank ook niet dit soort milieu-informatie aangetroffen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.3.
Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat zij de c-grond heeft toegepast op informatie die rechtstreeks van de (onder toezicht staande) bedrijven is gekomen. Deze bedrijven zijn verplicht om deze informatie aan de minister te verstrekken. In deze context en in deze verhouding mogen deze bedrijven er volgens de minister vanuit gaan dat zij de informatie vertrouwelijk aan de overheid verstrekken en dat de minister deze informatie in een beslissing op een Woo-verzoek weigert op de c-grond. De rechtbank vindt deze uitleg van de minister navolgbaar. De rechtbank heeft ter beoordeling van deze weigeringsgrond in de raadkamer de volgende, integraal geweigerde, documenten gecontroleerd: 53, 84, 115, 171, 307 en 343. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister deze documenten terecht op de c-grond heeft geweigerd. De rechtbank heeft ook document 353 beoordeeld. Voor zover de openbaarmaking van dit document gedeeltelijk is geweigerd op de c-grond, is dat naar het oordeel van de rechtbank ook terecht geweest. Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.4.
De rechtbank heeft ook de passages in de documenten 8 en 103 beoordeeld waarvan de openbaarmaking op de c-grond is geweigerd. Op de vraag of dit terecht is geweest, wordt hierna in 10.1 nader ingegaan.
Anders dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (de f-grond)
9. Eiseres is het niet eens met de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo. Zij voert hiertoe aan dat er meer informatie is geweigerd dan alleen de namen van leveranciers. Volgens eiseres moet het belang van openbaarheid zwaarder wegen dan het belang van bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, zodat zij kan controleren of wordt voldaan aan de traceerbaarheidsbepalingen uit het Unierecht. Ook is volgens eiseres van belang dat mogelijk sprake is van verouderde informatie en gebruikt een deel van de ondernemingen in dit marktsegment inmiddels mogelijk andere leveranciers. De minister heeft toegelicht dat de f-grond voornamelijk is toegepast op de namen van leveranciers, maar niet uitsluitend. Volgens de minister is niet ten onrechte meer informatie geweigerd dan noodzakelijk.
9.1.
Op de zitting zijn het belang en de invulling van de f-grond nader besproken. Duidelijk is geworden dat er in de praktijk sprake is van een kleine kring ketenpartners (waar ook leveranciers en afnemers onder vallen) voor dit specifieke marktsegment. In dat kader zijn de geweigerde gegevens waardevolle informatie voor concurrenten en is het volgens de minister gerechtvaardigd om de namen van leveranciers en afnemers te weigeren op de f-grond. Daarnaast is de kans reëel dat deze gegevens nog actueel zijn, omdat sprake is van een streng gereguleerde markt. Wisseling van leveranciers is niet eenvoudig, omdat een bedrijf dan helemaal opnieuw moet beginnen met het proces van verificatie, kwalificatie en controle. Dat heeft veel voeten in de aarde. Veel bedrijven blijven daarom gebruikmaken van hun vaste leveranciers en dat maakt dat de informatie actueel is gebleven, zo stelt de minister.
9.2.
De rechtbank kan deze uitleg goed volgen en vindt de toelichting met betrekking tot het weigeren op de f-grond van namen van leveranciers, afnemers en andere ketenpartners voldoende. In deze context heeft de rechtbank in de raadkamer de volgende documenten beoordeeld: 138, 142 en 195. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de f-grond op de geweigerde informatie toe mogen passen. Voor zover het eiseres onduidelijk is of er meerdere documenten 195 waren, geldt dat voldoende is gebleken dat er maar één document 195 is. De rechtbank merkt verder op dat de in de genoemde documenten op de f-grond geweigerde informatie nog steeds actuele waarde heeft. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Verzwaarde motiveringsplicht
10. Eiseres beroept zich in het verlengde van de f-grond ook op de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo. Deze verzwaarde motiveringsplicht geldt voor de toepassing van relatieve uitzonderingsgronden, zoals de f-grond, op informatie die ouder is dan vijf jaar. Voor zulke informatie moet worden gemotiveerd waarom het in artikel 5.1 eerste lid aanhef en onder f genoemde belang ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Volgens eiseres heeft de minister niet voldaan aan deze verzwaarde motiveringsplicht. De minister merkt in verband met deze grond op dat eiseres in haar Woo-verzoek expliciet heeft verzocht om informatie over de afgelopen vijf jaar (2017-2022). Het is volgens de minister dan ook niet aannemelijk dat het bestreden besluit informatie behelst die ouder is dan die vijf jaar. Daarnaast wijst de minister erop dat eiseres op geen enkele wijze concreet heeft gemaakt op welke informatie de verzwaarde motiveringsplicht van toepassing is.
10.1.
De rechtbank heeft in dit verband de documenten 8, 56, 103, 139, 353 en 615 beoordeeld. Vooropgesteld wordt dat als uitgangspunt voor de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo geldt dat wordt gerekend vanaf de datum van het bestreden besluit. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling van 30 april 2025 [4] en 19 november 2025 [5] . De rechtbank is van oordeel dat de minister de op de f-grond geweigerde informatie heeft mogen weigeren. De minister heeft voor document 353 met zijn nadere motivering ter zitting (zoals weergegeven in 9.1) voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht. Ditzelfde geldt voor document 615, waar de rechtbank in het licht van wat er is geweigerd op de f-grond kan volgen dat ondanks het tijdsverloop het belang van bescherming van de concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens nog steeds zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Voor de documenten 8, 56, 103, 139 is dat anders. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat voor het document 103 niet duidelijk is welke informatie in dit documenten op de c- en welke op de f-grond is geweigerd. Wel staat vast dat al deze documenten (8, 56, 103 en 139) geweigerde informatie bevatten die ouder is dan vijf jaar. Voor zover de minister in deze documenten de openbaarmaking van passages heeft willen weigeren op de f-grond, is de rechtbank van oordeel dat niet is voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht die geldt voor deze informatie. De toelichting uit 9.1 is hierop niet van toepassing en er is ook geen andere concrete motivering gegeven dat de weigering ondanks het tijdsverloop nog steeds gerechtvaardigd is.
10.2.
De rechtbank stelt daarmee vast dat de minister de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo niet heeft toegepast op alle informatie die ouder is dan vijf jaar teruggerekend vanaf de datum van het bestreden besluit, behalve voor zover dit ziet op informatie over toeleveranciers en afnemers. Hier constateert de rechtbank dus een motiveringsgebrek.
10.3.
De rechtbank geeft de minister de mogelijkheid om dit gebrek te herstellen. Zo moet de minister het tijdsverloop alsnog betrekken bij alle geweigerde informatie op de f-grond, voor zover het niet gaat om informatie als bedoeld in 9.1: de namen van ketenpartners zoals leveranciers en afnemers. De minister moet daarom alle documenten die ouder zijn dan vijf jaar (gerekend vanaf het bestreden besluit, dus documenten van vóór 2 februari 2019) en die zijn geweigerd op de f-grond,
niet zijndenamen van ketenpartners (afnemers en leveranciers) opnieuw bekijken en de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo in acht nemen. De minister zal deze op de f-grond geweigerde passages alsnog openbaar moeten maken of nader moeten motiveren waarom het belang van bescherming van de concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens na een tijdsverloop van meer dan vijf jaar zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
niet zijndenamen van ketenpartners (afnemers en leveranciers) opnieuw bekijken en de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo in acht nemen. De minister zal deze op de f-grond geweigerde passages alsnog openbaar moeten maken of nader moeten motiveren waarom het belang van bescherming van de concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens na een tijdsverloop van meer dan vijf jaar zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
12. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb (bestuurlijke lus) kan de rechtbank de minister in de gelegenheid stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen.
13. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek dient te herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. De minister dient daarbij te voegen: een nieuwe inventarislijst ten aanzien van de documenten die worden geweigerd op de f-grond en ten aanzien van documenten 8 en 103. De bijbehorende gelakte en ongelakte stukken moeten op volgorde worden ingediend en zijn voorzien van een nummering die overeenkomt met de inventarislijst. In de ongelakte stukken dient duidelijk te zijn welke informatie/passage op de f-grond (respectievelijk c-grond voor zover dat in de documenten 8 en 103 aan de orde is) is geweigerd.
14. De minister moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
15. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
16. In afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus houdt de rechtbank alle verdere beslissingen aan. Dit betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
17. De rechtbank wijst er nog op dat tegen deze tussenuitspraak geen hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de – nog te nemen – einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel open.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de minister op om binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen;
- stelt de minister in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, voorzitter, mr. T.L. Fernig-Rocour en
mr. E.M. Hansen-Löve, leden, in aanwezigheid van mr. F. van der Maas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.