ECLI:NL:RBAMS:2026:5521

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 25/4955

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit [vestigingsplaats 1] (de Verenigde Staten), eiseres

(gemachtigden: mrs. S.M.C. Nuijten, A. Holtland en J. van Es),

de minister van Financiën, de minister

(gemachtigden: mr. drs. T.G.H. Spruyt en mr. T.P. Reijnaert).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde partijen], uit [vestigingsplaats 2], ([derde partijen])

(gemachtigde: mr. C.J.A. Dekkers).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de behandeling van een verzoek van [derde partijen] om openbaarmaking van informatie over de exportkredietverzekeringsaanvraag van [bedrijf 1] ([bedrijf 1]) voor het ‘Mozambique LNG project’ (het project). [derde partijen] hebben dit verzoek ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. De minister heeft het verzoek gedeeltelijk toegekend. Eiseres is het niet eens met de (gedeeltelijke) openbaarmaking van 44 documenten. Aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt de rechtbank die openbaarmaking.

Procesverloop

2. [derde partijen] hebben het verzoek om openbaarmaking ingediend op
7 december 2020. Met het besluit van 6 september 2021 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek gedeeltelijk toegekend. Milieudefensie e.a hebben bezwaar ingediend tegen het primaire besluit. De minister heeft met drie deelbesluiten beslist op dit bezwaar. Deze beroepszaak ziet op het derde deelbesluit op het bezwaarschrift van 24 juni 2025 (het bestreden besluit). Met dit bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [derde partijen] gedeeltelijk gegrond verklaard.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en meent dat moet worden afgezien van openbaarmaking. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde partijen] hebben ook schriftelijk gereageerd.

2.2.

De minister heeft de documenten waarvan hij openbaarmaking heeft geweigerd vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegd. Ingevolge artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), neemt alleen de rechtbank kennis van deze documenten.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 19 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van de minister en de gemachtigde van [derde partijen] Namens [bedrijf 1] waren aanwezig [de persoon 1] en [de persoon 2]. Tevens waren namens [derde partijen] aanwezig [de persoon 3] en
[de persoon 4] en namens [bedrijf 2] ([bedrijf 2])mrs. J.M. Vreeken en A. van Schaik.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met het beroep van [derde partijen] in de zaak AMS 23/5061, gericht tegen het tweede deelbesluit op bezwaar van 7 juli 2023. De rechtbank heeft gelijktijdig ook het beroep van [derde partijen] in de zaak AMS 25/4955, gericht tegen het bestreden besluit, behandeld. De rechtbank doet in die zaken afzonderlijk uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

Het verzoek en de bestreden besluit 1 en 2

3. [derde partijen] hebben met het verzoek gevraagd om openbaarmaking van informatie over de betrokkenheid van [bedrijf 1] bij het project. [bedrijf 1] heeft een exportkredietverzekeringsaanvraag ingediend voor het project, die door de minister is goedgekeurd. De minister draagt de eindverantwoordelijkheid voor de exportkredietverzekeringsactiviteiten van [bedrijf 1]. Het project ziet op het winnen van LNG in Mozambique, waar voor de kust op grote schaal aardgas is ontdekt. Meerdere partijen, waaronder [bedrijf 2], willen deze gasvelden de komende jaren tot ontwikkeling brengen. Dat houdt in dat aardgas op zee wordt gewonnen en een LNG-terminal wordt gebouwd waar het aardgas gezuiverd, gekoeld en vloeibaar tot LNG gemaakt wordt om het vervolgens te exporteren. Bij de financiering van het project zijn verschillende kredietverstrekkers, waaronder exportkredietagentschappen zoals eiseres en [bedrijf 1] betrokken. Het project heeft langdurig stilgelegen vanwege de veiligheidssituatie in het gebied.

3.1.

Met het verzoek is gevraagd om openbaarmaking van alle documenten en andere bescheiden, notulen van overleggen, en correspondentie tussen het ministerie van Financiën, [bedrijf 1] en eventueel derde partijen over de beoordeling van dit project en over de besluitvorming over de verzekeringsaanvraag. Hieronder moet volgens [derde partijen] in ieder geval begrepen worden:

‘Alle documenten en andere bescheiden die horen bij de risico- en effectbeoordelingen van gevolgen van het project op milieu- en mensenrechten, inclusief overwegingen over maatschappelijke verantwoord ondernemen, opgesteld om dit project te beoordelen;
Alle adviezen van derde partijen omtrent (de investering in) het project, waaronder in ieder geval het advies van het IMF en de Wereldbank;
Het milieu- en sociaal actie plan (ESIAP) zoals afgesproken tussen [bedrijf 1] en [bedrijf 2] en alle voorbereidende documenten die door [bedrijf 1] haar opgesteld en overwogen met het oog op de ontwikkeling van dit actieplan, met inbegrip van risico- en effectbeoordelingen, raadpleging van de belanghebbenden en de eigen besluiten van [bedrijf 1] over mitigatie van sociale en milieugevolgen van het project;
Externe en interne (juridische) analyses die uitgevoerd haar in het kader van de beoordeling en besluitvorming van de verzekeringsaanvraag;
Documenten en andere bescheiden omtrent het veiligheidsrisico van het project wegens het toenemend geweld in de regio en de risico's voor de bevolking;
Documenten en andere bescheiden die horen bij de financiële risicobeoordeling van de exportkredietverzekeringsaanvraag bij [bedrijf 1] in relatie tot het Mozambique LNG project.’

3.2.

Met het bestreden besluit heeft de minister vervolgens 448 documenten geïnventariseerd en van 310 documenten openbaarmaking integraal geweigerd. De minister heeft bij het bestreden besluit de zienswijzen van 50 derde-belanghebbenden meegenomen, waaronder de zienswijze van eiseres van 26 mei 2025. De minister heeft deze zienswijzen grotendeels gevolgd maar ten aanzien van 44 documenten^[1]niet. De minister heeft de openbaarmaking van deze documenten uitgesteld^[2]om de derde-belanghebbenden de gelegenheid te bieden de rechtbank te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen.

3.3.

Eiseres heeft op 8 juli 2025 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, zodat de openbaarmaking is opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek met een uitspraak van 30 oktober 2025^[3]toegewezen en de voorlopige voorziening getroffen dat het bestreden besluit wordt geschorst en de openbaarmaking van de 44 documenten wordt opgeschort tot twee weken na de bekendmaking van de uitspraak op het onderhavige beroep.

Formele beroepsgronden: de zorgvuldigheid en motivering van de bestreden besluitvorming, de goede procesorde en het verbod op reformatio in peius

De zienswijzen

4. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit om verschillende redenen niet zorgvuldig tot stand is gekomen en om die reden niet in stand kan blijven. Zo stelt eiseres dat de minister de zienswijzen onvoldoende bij het bestreden besluit heeft betrokken. Eiseres heeft de indruk gekregen dat daarbij enkel de zienswijze van 26 mei 2025 (zienswijze 6) is betrokken en niet ook de zienswijzen van 12 en 31 mei 2023, 10 en 21 mei 2024 en 7 augustus 2024 (de zienswijzen 1 tot en met 5).

5. In de beroepsfase en de voorlopige voorzieningen procedure heeft de minister de rechtbank een incompleet procesdossier toegestuurd. De zienswijzen 1 tot en met 5 ontbreken daarin en ook correspondentie tussen eiseres en de minister ontbreekt. Ook een verslag van de hoorzitting ontbreekt in het procesdossier en processtukken uit de twee eerdere voorlopige voorziening procedures zijn geen onderdeel van het door verweerder overgelegde procesdossier, met uitzondering van het verweerschrift.

5.1.

Op de zitting is besproken dat de minister de zienswijzen 1 tot en met 5 niet naar de rechtbank heeft toegezonden met de overige stukken waarvan hij op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb om geheimhouding heeft gevraagd. Afgesproken is dat de minister dit binnen één week na de zitting alsnog zal doen. Eiseres heeft vervolgens te kennen gegeven dat dit punt voor haar daarmee nog niet afgedaan is en dat zij – nu de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat hij alleen gehouden was zienswijze 6 bij het bestreden besluit te betrekken – een oordeel van de rechtbank wenst over de vraag of de minister ertoe gehouden was ook de zienswijzen 1 tot en met 5 bij het bestreden besluit te betrekken.

5.2.

De rechtbank heeft de zienswijzen 1 tot en met 5 op 27 februari 2026 alsnog ontvangen. De rechtbank ziet in de oorspronkelijke handelwijze van de minister aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten van eiseres.

5.3.

De rechtbank is van oordeel dat de minister bij het bestreden besluit alle aanwezige zienswijzen – en dus ook de zienswijzen 1 tot en met 5 – had moeten betrekken. Door dat niet te doen zaait de minister onnodig twijfel over zijn onpartijdigheid en professionaliteit. De rechtbank heeft in de raadkamer kennisgenomen van de zienswijzen 1 tot en met 5 en vastgesteld dat deze zienswijzen inhoudelijk terugkeren in zienswijze 6 en in de gronden van het beroep van eiseres. De beroepsgrond van eiseres dat de minister geen rekening heeft gehouden met zienswijzen 1 tot en met 5 slaagt dus niet. Waar de zaak thans voorligt bij de rechtbank, zal de rechtbank overgaan tot een beoordeling van die inhoudelijke argumenten van eiseres.

De hoorzitting

6. Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij pas in een later stadium van de procedure als derde-belanghebbende bij het verzoek van [derde partijen] is betrokken, namelijk pas in de bezwaarfase, en dat zij ten onrechte niet is uitgenodigd voor de hoorzitting in de bezwaarfase. Belanghebbenden zijn daardoor niet in elkaars aanwezigheid gehoord, wat op grond van de Awb wel verplicht is.

7. De rechtbank oordeelt dat uit de Awb niet volgt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid moeten worden gehoord. Evenmin is gebleken dat eiseres door de gehanteerde werkwijze in haar belangen is geschaad, nu zij voldoende in de gelegenheid is haar zienswijzen naar voren te brengen.

Schending verbod reformatio in peius

8. Eiseres vindt het verder inconsistent en onzorgvuldig dat de minister haar betoog met betrekking tot de beginselen van ‘legal privilege’ en ‘deliberative process privilege’ met de derde deelbesluiten op bezwaar van 11 januari 2024 en 14 januari 2025 begreep en onderschreef, maar met het bestreden besluit niet meer. Dit bevreemdt eiseres te meer nu de uitspraak van 13 mei 2025 niet noopte tot een ander standpunt. Eiseres stelt dat zij zo met haar beroep in een slechtere positie is gekomen, hetgeen in strijd is met het doel van het verbod van reformatio in peius. Wat zij in zienswijze 5 heeft aangevoerd wordt nu namelijk plotseling niet meer gehonoreerd. Daardoor is de discussie verschoven van de vraag naar op welke informatie de beginselen moeten worden toegepast naar een discussie over of deze beginselen überhaupt wel van toepassing zijn.

9. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van schending van het verbod van reformatio in peius en volgt het standpunt van de minister. Daartoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat dit beginsel niet onverkort geldt in een situatie waarin meerdere belanghebbenden bij het besluit zijn betrokken. In de tweede plaats is niet gebleken dat eiseres door het bestreden besluit in een nadeliger positie is komen te verkeren, nu de minister niet meer informatie openbaar heeft gemaakt dan in het primaire besluit. Eiseres heeft ook overigens onvoldoende onderbouwd dat zij in een slechtere positie is geraakt.

De gedeeltelijke openbaarmaking van de 44 documenten

10. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de 44 documenten waarvan de openbaarmaking is uitgesteld op grond van artikel 4.4, vijfde lid, van de Woo integraal geweigerd hadden moeten worden in het kader van de beginselen van ‘legal privilege’ en ‘deliberative process privilege’, zoals deze door hadden moeten werken in de weigeringsgronden uit de Woo. Eiseres verwijst ten aanzien van het beginsel van ‘legal privilege’ specifiek naar artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, tweede lid, aanhef en onder a, b, f en i, en vijfde lid, van de Woo.^[4]Ten aanzien van het beginsel van ‘deliberative process privilege’ verwijst zij naar artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, en i, en vijfde lid, en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.^[5]

10.1.

Eiseres licht toe dat het ‘legal privilege’ beginsel inhoudt dat alle communicatie die vertrouwelijk wordt uitgewisseld in het kader van het verkrijgen van juridisch advies tussen die partij als cliënt en diens juridisch adviseur wordt beschermd. Dit ‘legal privilege’ is volgens eiseres in andere landen ruimer dan de minister aanneemt en ziet niet alleen op het uiteindelijk ontvangen juridische advies, maar ook op de onderwerpen waarover advies wordt gevraagd en in dat kader gevoerde communicatie. Zij verwijst daarbij naar de Freedom of Information Act (FOIA) van onder andere de Verenigde Staten. Eiseres meent dat sommige documenten over het project worden beheerst door onder meer het recht van de VS. Eiseres heeft in de zienswijzen toegelicht dat zij zich ervan bewust is dat beide beginselen niet als zodanig een uitzonderingsgrond vormen onder de Woo, maar de minister verzocht om de uitzonderingsgronden uit de Woo op dusdanige wijze toe te passen dat de relevante documenten die onder deze beginselen vallen worden geweigerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Eiseres stelt zich daarbij op het standpunt dat de eerbiedigende werking voor het recht van andere staten vereist dat de uitzonderingsgronden in de Woo zo worden toegepast dat het belang van de wetgeving van andere landen bij de bescherming van het ‘legal privilege’ gelijkelijk wordt erkend en dat de documenten die daaronder vallen niet openbaar worden gemaakt.

10.2.

Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat de minister openbaarmaking van meer informatie uit deze 44 documenten had moeten weigeren op grond van de weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, e, h, i, en vijfde lid, van de Woo.

10.3.

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij per passage heeft beoordeeld of de informatie openbaar kan worden gemaakt of dat één van de weigeringsgronden uit de Woo zich daartegen verzet, waarbij de genoemde beginselen geen zelfstandige weigeringsgrond vormen. Naar aanleiding van het beroep op de beginselen van ‘legal privilege’ of ‘deliberative process privilege’ is in het bestreden besluit aangegeven dat naar aanleiding van de zienswijzen getoetst is aan de uitzonderingsgronden uit de Woo. Daar waar dit tot additioneel lakken heeft geleid, is dit telkens gemotiveerd.

Nu de zienswijzen generiek van aard zijn, heeft de minister voor het overige ook in generieke termen aangegeven dat de beoordeling van de zienswijzen niet heeft geleid tot het additioneel lakken. De minister heeft verder nog opgemerkt dat veel informatie uit de 44 documenten is geweigerd op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo omdat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Daarbij is dus juist uitdrukkelijk rekening gehouden met de belangen van eiseres. De minister heeft daarbij zijn eigen inschatting kunnen maken van de risico’s die zich bij openbaarmaking kunnen voordoen ten aanzien van de belangen die de weigeringsgronden uit artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo beogen te beschermen. Daarbij heeft hij ook [bedrijf 1] geconsulteerd.

10.4.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat legal privilege geen zelfstandige weigeringsgrond vormt onder de Woo. De belangen van betrokken bedrijven dienen te worden betrokken bij de toepassing van de in de Woo opgenomen weigeringsgronden en moeten worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Het is aan de minister om deze belangenafweging te maken. De rechtbank stelt vast dat de minister de relevante belangen heeft meegewogen en ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze belangenafweging onzorgvuldig of onjuist is verricht. De minister heeft uitdrukkelijk rekening gehouden met de belangen van eiseres en heeft daarbij zijn eigen inschatting kunnen maken van de risico’s die zich bij openbaarmaking kunnen voordoen ten aanzien van de belangen die de weigeringsgronden uit artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo beogen te beschermen. Daarbij heeft de minister ook [bedrijf 1] geconsulteerd. Anders dan eiseres betoogt, hoefde de minister daarbij geen rekening te houden met het recht van andere staten. Van belang is ook dat de minister al veel informatie uit de 44 documenten heeft geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. De rechtbank vindt dat eiseres vervolgens onvoldoende aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die kunnen leiden tot een andere conclusie dan in het bestreden besluit.

Documenten buiten het verzoek

11. Eiseres voert tot slot nog aan dat de documenten 1205458, 1204947 en 1204945 buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. De rechtbank heeft in de raadkamer kennisgenomen van deze documenten. Zij komt tot het oordeel dat de minister de drie documenten terecht bij het verzoek betrokken heeft, omdat zij onder de reikwijdte van dat verzoek vallen. De documenten zien op het project en de daarmee gemoeide veiligheidsrisico’s. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.

13. Zoals geoordeeld in rechtsoverweging 5.2 ziet de rechtbank aanleiding de minister te veroordelen in de door eiseres betaalde griffierechten en haar proceskosten. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 385,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. H.J. Tijselink en mr. E.M. Hansen-Löve, leden, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Ongegrond beroep tegen gedeeltelijke openbaarmaking exportkredietverzekeringsdocumenten Mozambique LNG-project